陕政办发〔2014〕114号

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅制订的《关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设的意见》已经省政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。

 
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陕西省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2014年8月1日

关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设的意见

省住房城乡建设厅　省发展改革委　省财政厅

　　根据《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《陕西省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（陕政发〔2014〕4号），以及相关法律法规和文件精神，鼓励和引导社会资本参与城市基础设施建设及运行，结合实际，现提出如下意见：
　　一、进一步开放市场，拓宽社会资本参与城市基础设施建设运营的领域
　　对具备一定条件的城市基础设施项目，鼓励社会资本参与或允许跨地区、跨行业参与投资、建设和运营，建立政府引导、社会参与、政企分开、市场运作的城市基础设施建设投融资体制。
　　（一）鼓励社会资本采取独资、合资合作、混合所有制、资产收购等方式，投资城市供气、供热、污水及生活垃圾处理等城市基础设施项目建设和运营。
　　（二）鼓励社会资本以合资、合作等方式参与城市道路、桥梁、轨道交通、公共停车场等交通设施建设。
　　（三）鼓励社会资本通过政府购买服务的方式，进入城市供水、污水处理、中水回用、雨水收集、环卫保洁、垃圾清运转运、道路、桥梁、园林绿化等城市基础设施领域的运营和养护。
　　（四）鼓励社会资本通过购买市政债券、投资基金、股票等间接参与城市基础设施建设和运营。
　　（五）鼓励社会资本通过参与企业改制重组、股权认购等进入城市基础设施领域。市县政府可采取控股或委派公益董事等方法，保持必要的调控能力。
　　二、创新体制机制，鼓励社会资本参与城市基础设施建设运营
　　（一）建立科学合理的城市基础设施产品及服务定价和补偿机制。
　　1．理顺城市基础设施产品和服务的价格形成机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强成本监测，建立定期审价制度，完善价格调整办法，合理确定产品和服务价格。
　　2．完善投资回报补偿机制。一是政府投资可采取补助、贴息或参股等形式，加大对社会投资的引导，降低社会资本投资风险；二是通过政府购买服务，以及通过配置符合监管要求的广告、商铺、冠名等经营权，增加企业收入；三是社会资本进入微利或非营利性城市基础设施领域，市县政府应建立相应的激励和补贴机制，缓解因价格调整滞后造成的资金压力；四是企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应依法给予相应补偿。
　　（二）拓展城市基础设施建设融资渠道。
　　1．提高直接融资的比重。一是引导金融机构通过扩大信贷投放、创新金融产品等方式，扩大社会融资规模，提高直接融资比重；二是支持符合条件的投融资平台公司首发上市融资和上市公司再融资，以及发行企业债券、中期票据等多元化融资，用于城市基础设施建设；三是鼓励城市基础设施建设投融资主体通过收购、兼并和其他方式，培育上市公司；四是支持符合条件的市政公用企业发行企业债券。
　　2．开展项目融资创新。一是对经营性城市基础设施项目，通过公开转让特许经营权的方式鼓励社会资本进入；二是对准经营性或非经营性城市基础设施项目，鼓励采取财政补贴、收费收入支持、特许经营授予等方式，公开、公平选择投资者和经营者；三是城市基础设施建设项目涉及大量机器、设备采购的，鼓励采取设备租赁、融资租赁；四是鼓励采用BOT、TOT和PPP等方式，加快城市基础设施建设。
　　（三）发挥城市基础设施建设投融资主体的作用。
　　1通过设计结构化融资产品发挥政府投资的引导作用。一是创新财政支持方式，注重财政资金与担保、再担保、政策性保险等金融手段协调配合，支持社会资金与政府资金联动进入相关领域，提高政府资金的放大效应；二是通过盘活城市存量资产、整合国有资产收益、抓好土地收储等途径，设立城市基础设施建设投资基金，引导社会资本进入基础设施领域；三是建立财政资金统筹安排、协调投入、规范管理机制，将有限资金投入公共服务平台、微利或非营利性城市基础设施等凸显公共财政导向的项目，提高运营效率。
　　2形成城市资产与资源投入机制。一是各地要根据财力情况，加大财政对非经营性基础设施项目的投入；二是通过特许经营、投资补助、政府购买服务等形式，吸引社会资本参与投资、建设和运营经营性城市基础设施项目；三是对承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的投融资主体，享受国家相关财政、税收的政策优惠；四是通过财政资金补充、城市基础设施资产投入、土地增值收益返还等形式，建立城市基础设施建设资产与资源投入机制，扩大投融资主体资产规模，提高资产质量和运营能力。
　　3建立城市基础设施建设投资主体偿债保障机制。一是采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保等方式，为投融资主体融资担保；二是市县通过财政资金、土地出让收益和其他经营性收入等支持设立城市基础设施项目偿债准备金，委托城市基础设施投融资主体管理使用，逐步形成以盈利性项目为主体，以项目偿债准备金为补充，与城市基础设施建设相适应的城市基础设施投资主体偿债保障机制。
　　（四）深化市政公用事业改革。
　　1对城市供水、供气、集中供热、污水和垃圾处理、城市道路、桥梁隧道、路灯、园林绿化及养护、道路保洁等行业实行特许经营。
　　2市县行业主管部门，要拟订特许经营项目实施方案，经本级政府批准、上级行业主管部门审核后，报省住房城乡建设厅备案。特许经营期限应根据国家有关规定和行业特点、规模、经营方式确定。
　　3适度放开市政公用事业资本市场、经营市场和作业市场，鼓励各种所有制形式企业参与建设和经营。
　　4加快市政公用事业项目建设、管理、养护的分离，提高运行效率和服务水平。
　　5推行市政公用事业项目代建制，促进市场化，加快项目建设进度。
　　（五）改善投融资环境。
　　1市县行业主管部门要做好城市基础设施建设投融资的服务工作。按照公开、公平、公正和公共利益优先的原则，采取公开招标、招募或竞争性谈判等方式，择优确定投资人。
　　2社会资本参与城市基础设施建设，应与其他投资主体同等对待，不再另设附加条件。
　　3优化城市基础设施发展结构，按照市场机制，策划包装项目，吸引社会资本参与建设经营。
　　4改革审批制度，简政放权，简化优化项目审批流程，加强部门之间统筹协调，积极推进项目并联审批，探索网上审批，实行限时办结。
　　5及时发布行业政策、发展规划、市场需求、建设项目、特许经营协议执行情况、产品和服务质量、企业经营状况等信息，发挥对投资的导向作用。
　　6加强技术指导，为进入城市基础设施领域的民营企业提供技术咨询、人才培训等服务，提高建设和管理水平。
　　三、加强组织领导，强化行业监管
　　（一）加强对社会资本参与城市基础设施建设工作的组织领导。一是市县政府要制定完善城市基础设施建设规划、年度计划和投融资政策，在保障宏观调控的基础上，鼓励社会资本参与生产和经营；二是市县行业主管部门要履行监管职责，维护市场秩序，保障公共利益和社会资本的合法权益，确保项目建设规范有序，运营高效安全；三是市县行业主管部门要定期公布行业信息，编制特许经营实施方案，公平择优进行招商，组织项目实施。
　　（二）加强对城市基础设施投资、建设、运营的监管。一是市县行业主管部门，要健全工程验收以及产品、服务质量等标准规范，监督企业履行法定义务和协议书规定的义务，定期对基础设施产品和服务质量监督检查，将结果报上级主管部门，必要时通过适当途径向社会公布。受理公众对企业的投诉，向政府提交年度特许经营检查报告；二是市县行业主管部门按照《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）等法律法规，完善特许经营制度，规范市场准入、运营和退出机制。认真签订和执行特许经营项目协议，加强项目实施和运行情况监管，确保项目运行质量和服务水平。建立公平且富有效率的破产制度，探索利用市场倒逼机制促进优胜劣汰，采取优先劣后方式保证社会资本有序退出，防止将特许经营变为垄断；三是市县主管部门，要组织对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可实施年度评估；四是有关主管部门和企业要将特许经营协议执行情况、产品和服务质量信息、企业经营情况等重要信息，以适当方式予以公开，自觉接受公众监督。建立诚信管理体系和诚信发布平台，建立黑名单制度和失信惩戒机制，引导社会资本投资健康发展；五是加强安全生产监管，监督企业建立完善安全保障制度，确保安全生产和运营；六是加大对城市基础设施产品和服务的成本监管，为政府定价提供依据，防止价格不合理上涨。 
　　（三）建立预警应急和投资风险防范机制。一是市县行业主管部门要建立健全城市基础设施安全预警和应急救援工作机制，制订特许经营项目临时接管应急预案，提高应对突发事件能力。二是建立政府负债风险和资金管理风险的预测、监控机制。在招商方案及合同协议制订中，科学论证和设计相关条款，防范城市基础设施建设投资给政府带来的债务风险和信用风险。三是加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。