陕政发〔2012〕58号

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　城镇化是关系全面建设小康社会、实现“三强一富一美”目标的重大战略。为推进城乡建设，加快城镇化进程，促进工业化、城镇化、农业现代化协调发展，结合我省实际，现就加快推进城镇化作出如下决定：
　　一、加快推进城镇化的重大意义
　　加快推进城镇化进程，是推动科学发展、富民强省的重大战略；是统筹城乡发展，消除二元结构，促进城乡一体化的客观要求；是加快转变经济发展方式，扩大内需，提升区域竞争力，促进陕西经济社会发展新跨越的现实选择。目前，全省城镇化水平达473%，已进入城镇化加速发展的战略机遇期。各地、各部门要从全局和战略的高度，充分认识加快城镇化的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，抢抓机遇，乘势而上，攻坚克难，全面加快城镇化进程，为全省经济社会又好又快发展提供强大支撑和持久动力。
　　二、指导思想、基本原则和发展目标
指导思想。以科学发展观为指导，按照“建设大西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的总体思路，以规划为引领，以建设西安国际化大都市为龙头，以新型工业化为动力，以保障性住房建设、有条件农民进城落户、移民搬迁、重点县城和重点示范镇建设为抓手，坚持“城乡政策一致、规划建设一体、建设管理同步、公共服务均等、收入水平相当”的方针，积极稳妥地推进城镇化，注重提高城镇化质量，科学规划城市群规模和布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展，增强城镇综合承载能力，提升区域竞争力。
　　基本原则。一是坚持以人为本，民生优先。尊重群众意愿，使城乡建设成果更多地惠及广大人民群众。二是坚持规划引导，统筹城乡。强化主体功能区规划和城乡规划的战略性、前瞻性和导向性，充分发挥规划的龙头和引导作用。三是坚持分类指导，分层推进。以“美、强、大、好”为核心，分层次推进城市、县城、建制镇和新型农村社区建设。四是坚持集约环保，生态优先。按照集约、智能、绿色、低碳、环保的要求，建立有效的节约型城乡建设推进实施机制。五是坚持创新发展，因地制宜。充分发挥各地差别化优势，改革创新，形成加快推进城镇化的体制机制和政策环境。
发展目标。保持高于全国平均水平的城镇化增长速度，到2015年，全省城镇化水平达到57%以上，2020年达到65%以上，形成产业优势明显、生态环境优良、基础设施完善、城镇各具特色、城乡统筹发展，并与资源承载力、发展潜力相适应的城镇体系。
　　到2015年，西安国际化大都市人口规模达到880万，其中：主城区人口规模达到730万，西咸新区规划区内城市人口达到150万。推进宝鸡、榆林、汉中、渭南等城市形成百万人以上的省际区域性中心城市，加快延安、安康、商洛等城市建设50万人以上的地区性中心城市，铜川资源型城市转型取得新突破，杨凌示范区打造成世界知名的农业科技创新型城市。
　　到2015年，全省10个县县城城镇人口规模达到20万人以上，33个达到10—20万人，43个重点县城达到《陕西省县城建设标准》。31个重点示范镇建成县域副中心，全省建制镇建成区面积扩大15%，人口增加47%。全省建成1000个左右标准化新型农村社区，20%的农村社区化，居住人口占农村人口的25%。
　　三、切实强化城乡规划的引领作用
　　科学构建城镇体系。结合我省自然地理环境、资源禀赋和城镇发展条件，构建大中小城市和小城镇并举的城镇体系。加快西安国际化大都市和关天经济区宝鸡副中心城市建设，构建现代产业体系，完善城市服务功能，增强城市竞争力，推进城乡统筹和一体化发展；增强其他设区城市、韩城市及经济发达区域的辐射带动能力，依托中心城区，完善城市功能，打造优势产业，壮大经济实力，发挥本地优势，构建“环境好、品位高、管理细”的城市环境，推动区域发展；加快发展县域中心城镇，根据发展基础和环境容量，通过扩容提质，提升县城综合承载能力，建设各具特色、功能完善的小城市。按照建设农民幸福家园和城市社区标准，加快31个重点示范镇镇区建设，打造全省小城镇建设的示范样板，全面带动全省小城镇发展。
　　实现城乡规划全覆盖。加快修编咸阳、延安等城市总体规划，加强其他设区城市总体规划实施评估工作，加快编制详细规划，到2015年，设区城市详细规划覆盖率达到100%。抓紧完成新一轮县城总体规划修编工作，及时滚动编制近期建设规划，实现近期规划建设用地详细规划全覆盖。到2013年，全省建制镇总体规划全部修编完成。到2014年，全省1000个新型农村社区总体规划全部编制完成。依据城镇总体规划，抓紧编制综合交通体系等各类专业规划，全面引导城乡各项建设。
　　适时调整行政区划。根据城镇化进程和区域经济发展需要，稳妥、有序地调整行政区划，拓展城镇发展空间，提高行政管理效率，优化资源配置，促进资源共享，更好地发挥城镇集聚和辐射带动作用。在合理规划的基础上，从区域发展全局出发，加强重点区域指导，确定一些区域作为重点予以支持培育，制定必要的政策措施，支持神府地区、靖定地区、彬长地区、韩城地区、汉中盆地和月河谷地等区域，进一步合理配置城镇资源，有序引导人口、产业及各类要素合理集聚，加快培育新的区域中心城市，在全省发展中发挥更大作用。支持一批具备条件的县城尽快发展为中小城市，促进一批县撤县设区、设市。
　　加强规划实施监管。对各类城乡规划实行集中统一管理，建立城乡规划动态更新制度，保持规划的科学性、完整性。健全乡镇规划建设管理机构，充实专业技术人员，落实经费来源。省政府向设区市政府派出城乡规划督察员，对城乡规划的实施进行动态监控。
　　四、大力增强城镇产业支撑能力
　　优化产业空间布局。关中城镇群要创新产业发展路径，突出发展先进制造业、战略性新兴产业、现代农业和现代服务业，形成若干优势产业集群，在新型工业化道路上迈出更大步伐。陕南地区依托三大循环经济产业核心聚集区，打造十大循环经济产业链，加快建设国家级循环经济示范园区。陕北地区以建设世界一流能源化工基地为目标，推进资源深度转化，以大集团大项目带动大发展大提升，高水平建设六大产业园区，高标准构建十大产业链条。
　　推进重点园区建设。把产业园区作为产业集群发展的主要载体，提高重点园区对城镇化快速发展的带动力。支持西安、宝鸡、渭南、咸阳、榆林等国家级高新技术产业开发区、经济技术开发区发展，支持符合条件的省级产业园区升级为国家级产业园区，加快建设一批省级高新技术产业开发区和经济技术开发区。强力推进县域工业集中区建设，提高城镇工业化水平。积极推进区域产业分工和协同发展，引导工业向园区集中，加快形成特色主导产业集群或专业园区。
　　加快西咸新区建设。全面推进西咸新区空港、沣东、秦汉、沣西和泾河等五个新城建设，逐步形成“先进文化引领、核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的新田园城市发展模式，着力构建以现代农业、战略新兴产业、高新技术产业、现代服务业为主题的现代产业体系，推进西安国际化大都市建设。加快杨凌现代农业示范园区建设。加快建设专业园区，全方位示范，建成陕西涉农工业发展的战略高地，以示范园区建设推进国内一流、世界知名的农业科技创新型城市加快发展。
　　大力推进现代农业园区建设。到“十二五”末，建成省级现代农业园区300个，全省各级各类农业园区数量达到2000个以上，现代农业园区面积占到全省耕地面积10%以上。以财政资金为引导，建立多渠道、多形式的园区建设投入机制。
　　积极发展现代服务业。加快发展创意产业、生活性服务业，大力发展生产性服务业，调整服务业结构，提升生产性服务业比重。以现代服务业为核心提升城市服务业发展水平。
　　五、统筹安排协调推进城镇化
　　加快推进移民搬迁。将移民搬迁规划与城镇化发展规划和城镇体系规划有机融合，科学选定移民搬迁安置地点，打破行政区划，促使搬迁群众向城镇集聚。坚持以集中安置为主，集中安置率不得少于80%，每个集中安置点不得少于30户。整合各类资金，优先搞好住房建设，逐步完善市政基础设施和公共服务设施，让搬迁群众享受到良好的公共服务。同时，大力发展产业，让搬迁群众“稳得住、能致富”。
　　推进有条件的农民进城落户。把中小城镇作为吸纳农民进城的重点区域，加大重点镇建设力度，为农民落户创造条件。强化服务意识，简化办事程序，让农民用最短时间，办理完成户口、土地和社保等所有手续。采取宅基地换住房、承包地换社会保障的方法，解决进城农民安家落户的资金问题。搞好宣传教育工作，让更多农民知晓政策，打消“想进城、怕进城”的顾虑。将进城落户农民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，全面开展技能培训，促进其在城镇稳定就业。
　　努力扩大就业。加快发展城镇经济，实施更加积极的就业政策，鼓励发展吸纳就业能力强的劳动密集型企业、中小企业，并出台一系列扶持政策，从资金、信贷、市场等方面给予适当倾斜，为进城务工人员提供公平的就业环境和更多的就业岗位。鼓励农民进城自主创业，对自主创业的，纳入促进创业政策扶持范围，提供创业扶持，帮助其通过创业实现就业。对在城镇就业困难的农民实行就业援助和生活保障。
　　加快重点示范镇建设。按照标准化模块的思路和理念，加快建设新区，改造提升老区，　　整合镇域社区，推进31个重点示范镇建设，用3—5年时间，打造市政基础设施、公共服务设施和各类住房配套完善的城镇新区，达到《陕西省重点示范镇建设标准》，成为全省小城镇建设的标杆。各市参照省级重点示范镇建设理念和模式，推进市级重点镇建设，打造县域副中心。
　　连片建设保障性住房。在旧城区改造过程中，通过保障性住房连片改造建设，改善原住居民的生活环境，解决外来务工人员住房问题。把保障房建设与新区建设相结合，优化城市功能，促进人口集聚。通过保障性住房建设，完善城镇住房供应体系，吸引更多的农村人口进城落户，促进城镇化快速发展。
　　加快旅游古镇建设。加快30个省级文化旅游古镇建设，带动我省各类特色城镇的建设，推进全省城镇化快速发展。在充分研究旅游文化资源特点的基础上，高起点编制完善古镇建设规划，突出古镇文化特色。创新建设模式，建立广泛吸收社会资金参与的多元化投融资体制。不断完善古镇配套设施建设，改造提升老街区，增强古镇发展能力，提高综合服务水平。加快旅游文化景观开发建设，打造精品工程，加大宣传推介力度，增强旅游吸引力，拉动乡村旅游，促进旅游业成为战略性支柱产业。
　　六、全面提升城镇综合承载力
　　加快市政设施建设。重点加强城镇道路、供（排）水、供气、供热和污水垃圾处理等市政基础设施建设，全面提高城镇综合承载能力。加快城市快速干道建设，形成科学的城市道路体系，着力缓解城市交通拥堵问题。加快城镇绿化建设，增强绿地分布的均衡性。统筹协调各类工程管线建设，加快形成城市地下管网体系。
　　打造便捷交通体系。编制实施城市综合交通体系规划，使城市铁路、公路、航空、公交等各种交通运输体系有机联系、无缝对接。大力实施“公交优先”战略，增加并优化公交线路，加快公交专用道和场站建设，构建完善的城市公共交通体系。完善城市内部交通道路系统和配套设施，优化城市路网结构，抓好停车场建设，提高道路交通管理水平，加快构建结构合理、快速高效的城市综合交通体系，着力缓解大中城市交通拥堵问题。
　　提高公共服务能力。按照基本公共服务公益化、非基本公共服务市场化的方向，重点加强教育、养老、医疗、文化、体育等公共服务设施建设和基层组织建设，促进社会服务资源向社区、小城镇和农村延伸，逐步实现公共服务均等化。
　　完善住房保障体系。坚持市场供给与政府保障相结合，市场为主的住房供应体系。增加普通商品住房供给，加强以廉租、公租住房为重点的保障性住房建设，促进房地产业规范有序健康发展。加快保障性安居工程建设，加大资金筹措力度，严把质量安全关，实现公平分配，抓好后续管理，到2015年，全省住房保障覆盖面扩大到23%的城镇家庭。
　　七、注重打造各具特色的城镇风貌
　　彰显文化魅力。归纳总结和创新提升当地文化特质，不断提高城市设计和建筑设计水平，突出城镇个性特征，全面提升城镇空间品质。城市重要地段和重要建（构）筑物，应充分体现时代气息和地域特色，形成与城市的历史、文化、经济、社会、环境相适应的建筑风格和风貌。加强城市历史文化遗产的保护，做好历史文化名城、名镇、名村及历史建筑保护规划，精心打造各具特色的城镇。
　　突出地域特色。关中地区城镇结合渭河整治和关中大地园林化建设，挖掘深厚的历史文化资源，将关中地区建成田园生态文化景观区。陕北地区城镇结合能源化工基地建设和陕北文化生态保护区建设，加快实施城镇生态功能修复工程，提高生态建设水平。陕南地区城镇结合汉江整治以及滨水的特点，加快建设具有陕南特色的山水园林城市。
　　八、不断提高城镇化质量和管理水平
　　提高发展质量。在提高城镇化率的同时，更加注重提升城镇化发展的质量和品质，使城镇化水平和居民生活质量同步提升。保护修复城镇生态环境，丰富细化生态美建设内容，建设和谐宜居城镇。科学确定城市增长边界，规范新区建设，推进城市不同区域的基本公共服务均等化，满足市民需要，预防和治理各类城市病。全面开展市民文明素质教育，深入开展公共文明道德实践活动，着力倡导健康文明的生活方式，构建统一高　效的社会管理体系，培育城市精神，形成文明和谐的良好风尚。
　　加强城镇管理。整合各类管理资源，推进数字化城市管理模式，开展城镇容貌环境综合整治，加强城管执法队伍建设，提高城市精细化管理水平。到2013年全省、设区市以上城市全部建成数字化城市管理模式。
　　保障城镇安全。建立高效的城镇公共安全保障体系，加快实施老旧管网改造，建立健全地下管线信息系统，建立防洪安保体系，完善城镇防洪预警机制，建立地质灾害安保体系，严格遵守国家抗震设防规定，保障城镇正常有序运转。
　　做好社区管理。加强社区组织、服务、卫生、文化、环境、治安等方面管理，坚持从实际出发，从群众最关心和最迫切需要解决的问题做起，不断丰富社区建设管理内容，逐步建立服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。
　　九、着力加大政策支持
　　完善户籍改革政策。积极稳妥推进户籍管理制度改革，逐步将公共服务领域各项法律法规和政策以及农村集体利益分配与现行的户口性质相剥离，加快就业、社会保障等制度改革步伐，努力破除制约城乡统筹发展的瓶颈问题，创新有利于人口合理流动和吸引人才的体制机制。
　　保障城乡建设用地。建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少、吸纳农村人口进入城镇定居规模、当地土地开发和整理数量相挂钩的机制。适当集中国家下达的土地利用计划指标，优先保障“一核四极，两轴两带”重点项目建设用地。严格按照国家关于低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点和城乡建设用地增减挂钩试点政策规定，规范有序开展试点工作，逐步解决中小城市和小城镇发展及新农村建设用地。
创新投融资体制机制。鼓励符合国家相关规定的市、县组建城建投资公司，或提升改造现有投资平台，支持各地注入优质资产，注重项目策划包装，以经营性项目、准公益性项目带动公益性项目融资。鼓励采取发行债券、信托计划、上市融资等形式筹集建设资金，积极争取各类贷款，采用多种方式吸引社会资本参与城镇基础设施建设。
　　实施扩权强县、强镇。继续深化扩权强县改革试点，认真总结试点经验，完善落实相关政策，并在此基础上逐步推进省直管县体制改革试点。加快推进重点镇行政、财政管理体制改革，以委托、授权等形式，赋予重点镇部分行政管理事项及权限，增强建制镇自我发展能力。
　　加强人才队伍建设。从2012年起，省上向43个重点县选派懂规划建设和管理的挂职副县长，向22个省级农村新型示范社区选派优秀大学毕业生任职。各重点镇成立城镇建设管理办公室，配备2名规划建设管理专职人员。加强领导干部专业培训，强化城乡规划、建设和管理的专业培训，建设高水平、高素质的规划建设管理人才队伍。
　　十、加强组织领导
　　切实加强领导。各地、各部门要把城镇化建设列入工作议程，加强组织领导，主要领导要亲自抓，各级政府要定期研究分析。省上将建立联席会议制度，及时指导和研究解决推进城镇化工作中遇到的困难和问题。
　　增强工作合力。各有关部门要按照职责分工，研究出台配套政策。住房城乡建设部门是推进城镇化的牵头部门，负责编制城镇化发展规划，指导各地构建现代城镇体系；发展改革部门负责编制城镇产业发展规划，加快发展特色主导产业；人力资源社会保障部门负责健全社会保障体系，促进进城务工人员就业；教育部门负责城镇人口和进城务工人员子女就学；财政部门负责建立财政投入城镇化的稳定增长机制；国土资源部门负责推进土地管理制度改革，保障城镇建设用地需求；文化部门负责各类文化设施建设；统计部门负责统计城镇化建设各类指标；民政部门负责社区服务体系建设，完善群众自治组织体系，完善社区组织体系；商务部门负责城镇商业网点建设和招商引资；中小企业部门负责县域工业园区建设；工业和信息化部门负责城镇工业项目建设，数字城镇建设；公安部门负责户籍制度改革，进城务工人员落户。各市、县也要按照部门分工，层层落实任务，形成齐抓共管工作局面。
　　严格考核机制。将城镇化水平纳入省委、省政府对各市的年度目标考核范围。省政府每年组织对各市、县城镇化工作进行考评通报，每年对3个城镇化建设先进市、10个先进县、10个重点镇以及部分示范社区进行通报表彰，并给予资金重奖。
　　各地各部门要根据本决定精神，结合实际情况研究制订具体实施意见，并认真组织实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陕西省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年12月31日