各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

经省政府同意，现将省发展改革委会同省委宣传部、省农业厅、省卫生厅、省商务厅、省人力资源和社会保障厅、省财政厅、省教育厅、省监察厅、省工业和信息化厅、省环保厅、省工商局、省质监局、省食品药品监督管理局、人行西安分行、陕西银监局、陕西保监局制定的《陕西省奶业整顿和振兴实施意见》转发给你们，请认真贯彻落实。

陕西省人民政府办公厅     

二○○九年二月九日     
    

陕西省奶业整顿和振兴实施意见

省发展改革委 省委宣传部 省农业厅 省卫生厅

省商务厅 省人力资源和社会保障厅 省财政厅

省教育厅 省监察厅 省工业和信息化厅 省环保厅

省工商局 省质监局 省食品药品监督管理局

人行西安分行 陕西银监局 陕西保监局

奶业是我省的优势产业，也是农民收入的重要来源。为深入贯彻落实《国务院办公厅转发发展改革委等部门奶业整顿和振兴规划纲要的通知》（国办发〔2008〕122号）精神，解决奶业发展中面临的困难和深层次问题，把我省奶业发展推向新阶段，特制定本实施意见。

一、目标与方针

（一）工作目标。

把整顿和振兴奶业作为实践科学发展观的具体行动，作为确保人民群众健康安全和保持经济社会稳定发展的重要任务，以建设现代奶业为总目标，以全面加强质量管理和制度建设为核心，以整顿乳制品生产企业和奶站、规范养殖为重点，努力开创奶业发展新局面，并推动食品行业的质量安全和监管水平的全面提升。

1．到2009年10月底前，健全相关法律法规，完善乳品质量标准，推广生鲜乳生产技术规程，加强奶站规范化建设和管理，推进乳制品生产企业建立良好生产规范，提升奶业发展的制度化、规范化建设水平。

2．到2011年10月底前，在推进养殖规模化、产销一体化，加工布局优化、全行业标准化，以及规范市场竞争、完善质量标准体系等方面取得实质进展。力争使奶牛良种覆盖率提高到60%，奶牛平均单产水平接近5.5吨，100头以上规模化养殖场（小区）奶牛比重提高到30%左右；乳制品生产企业完成良好生产规范改造，基地自产生鲜乳与加工能力的比例达到70%以上；乳制品生产行业的集中度进一步提高。奶业的质量标准体系、检测监管体系、质量管理体系基本建立，乳制品质量安全水平显著提升，奶业的整体素质和效益达到新水平，现代奶业基础格局初步形成。

（二）工作方针。

1．坚定信心，迎难而上。针对当前我省奶业发展中存在的求数量、轻质量，生鲜乳及乳制品行业质量监管缺失、标准体系不完善、监测和管理制度不健全，奶牛养殖规模化、标准化水平低，乳制品生产企业盲目发展、争抢奶源、无序竞争，以及奶农与乳品企业利益关系不合理、奶业法制建设滞后等问题，抓住主要矛盾和问题，采取有效措施，攻坚克难、整改完善，不断提高社会信任度，增强消费者信心。

2．远近结合，标本兼治。在全面整顿、加强监管的同时，立足奶业振兴的总体要求，完善政策扶持，及时解决企业和奶农面临的困难和问题，以质量监管、奶站管理、实施标准化、理顺利益联结机制等为重点，有计划、有步骤地推进改革，建立奶业持续健康发展的长效机制。

3．统筹推进，突出重点。综合分析奶业产业链各环节存在的问题，加强统筹协调和宏观指导，并突出重点地区、重点环节和重点企业，抓住重点问题，集中力量，分类指导，因类施策，重点突破，全面推进。

4．公开透明，依法监管。公开质量信息和整改情况，把人民群众的监督和参与作为推动奶业整顿和振兴的动力。加大执法监察力度，依法加强对奶业发展的监督和管理。

二、任务与措施

（一）全面加强质量监管。

1．完善质量标准体系。按照国家制订的乳品质量安全标准、饲料中三聚氰胺及其他有毒有害物质限量检出值标准，省农业厅等相关部门及时完善配套法规和措施，确保国家强制标准的贯彻执行。在新标准颁布之前，乳品生产经营单位应执行现行国家标准；没有现行标准的，可参照国家推荐的国际食品法典委员会（CAC）、国际乳业联合会（IDF）等国际组织的标准执行。支持、鼓励企业和各市制定更为严格的企业和地方标准。

2．强化检测能力建设。（1）尽快缓解当前检测工作面临的突出矛盾。质监、农业等部门要跨行业、跨地区调动和整合高效液相色谱仪等检测仪器设备，满足一线工作的需求。总结和推广错峰检验的办法，对挤奶、运输、入厂等环节全程监控、封闭运行的生鲜乳，先入厂再留样检验，保证生鲜乳及时销售和质量安全。积极促进相应仪器设备的国产化研制和开发，研究论证和推广应用三聚氰胺快速检测方法。（2）加快质检、农业等系统的检测能力建设。各级政府要根据新情况及未来需求，进一步加大投入，为质监、农业等系统添置必要的仪器设备，改善检验检测条件。省质监局要按照“省级高精尖、市级较全面、县级最基本”的原则，到2011年基本建立保障有力、管理规范的省、市、县三级食品质量安全监管检测体系。2009年上半年完成48个食品生产大县食品检验实验室建设，下半年再启动31个县的项目建设。省农业厅要尽快建立健全省、奶业主产市、基地县生鲜乳质量检测检验体系，具备生鲜乳常规检测和三聚氰胺等药物残留量速检能力。质监、卫生、农业、食品药品监管等部门要加强协作，资源共享。（3）明确收费办法。质监、农业等部门按照各自职能，依法分别对乳制品生产企业和奶站进行三聚氰胺及其他有毒有害物质抽查或检测，所需经费由同级财政予以保障，不得向被检单位收费。生产企业、奶站对奶农销售的生鲜乳进行检测，不得收费。企业委托检验机构检测的收费规定，由省物价局牵头会同相关部门按照国家有关规定制定。

3．健全质量管理制度。（1）完善乳制品检验制度。质监部门要加强乳制品质量安全监管，监督乳制品生产企业对原料进厂和产品出厂实施批批自检；鼓励企业配备保障安全的检测仪器或建立合法、固定的委托检测渠道，确保不合格产品不得出厂；对检出三聚氰胺及其他有害有毒物质的产品，立即责令企业召回、封存、销毁。（2）建立产品质量可追溯制度。

质监、农业、工业、工商、商务等相关部门要按照职责分工，依法加强从生产到销售的全过程质量监管，建立和完善从饲料供应到乳品生产、收购、加工、销售等各环节的台账制度，如实记录产品来源、数量、质量、批次、日期等相关信息。对发现的问题区别不同情况，分别实施责令整改、产品召回、下架退市等处置措施。（3）建立严格的乳制品生产企业质量管理制度。要督促乳制品生产企业限期执行《乳制品企业良好生产规范（GB12693）》，三年内必须全部达到标准，达不到标准的，必须停产整顿。婴幼儿奶粉生产企业应当实施危害分析与关键控制点（HACCP）体系，并鼓励其他乳制品生产企业参照实施。（4）建立生鲜乳质量监管制度。农业部门要加强对生鲜乳生产、收购等环节的质量安全监管，对不合格生鲜乳及时进行无害化处理。（5）加强饲料和兽药质量安全监管。农业部门要加强对饲料、兽药生产和市场流通环节的质量监督管理，监督饲料和兽药生产企业严格执行国家标准和技术规范，从源头上防止使用违禁药物和非法添加物。凡不符合国家标准的饲料和兽药，一律不得出厂销售。加大对饲料和兽药生产企业违法违规行为的打击力度，性质严重的，要依法停产整顿。

（二）重塑消费者信心。

1．及时公布信息。省质监局要建立“红、黑榜”制度，对产品质量安全保障措施到位、能够持续保证产品质量安全的企业登“红榜”进行表扬，对违法违规或存在严重质量安全问题的企业登“黑榜”予以警示。通过网络、报刊、电台、电视台等媒体平台，及时公布乳制品三聚氰胺等有毒有害物质的检测信息，引导消费者理性消费。新闻媒体要坚持及时、准确、公开、透明原则，加大对有关部门采取的政策措施、生产企业严格把关提高乳品质量等情况的宣传力度，积极回应社会关注热点，解疑释惑，对违法违规行为开展舆论监督，避免不实报道和恶意炒作。

2．维护消费者权益。工商部门会同商务部门监督销售者将市场上不合格乳制品全部下架退市，并监督协调销售者对消费者购买的不合格乳制品凭实物办理退货。有关部门要畅通消费者投诉渠道，确保热线电话畅通，认真解答消费者咨询，及时受理、处理消费者投诉和举报，妥善解决消费纠纷。要严格执行复原乳标“复原乳”、巴氏杀菌乳标“鲜”、高温灭菌乳标“纯”的液态奶标识制度，维护消费者的选择权。对经国家监督抽查或者省级监督抽查，涉及安全卫生等强制性标准规定的项目或者反映产品特征性能的项目连续2次不合格的，或产品出现重大质量安全事故的企业吊销其生产许可证。

3．普及乳制品知识。卫生部门要组织专家和有关科研单位，通过广播电视、报刊杂志、印发知识手册等形式，广为宣传乳制品相关知识，做好健康咨询和解疑释惑工作。有关部门要督促协调有条件的销售者增设乳制品导购员和咨询台，免费发放科普材料。

（三）加快市场恢复与培育工作。

1．明确退货退款资金结算和不合格产品销毁办法。对销售者购进不合格乳制品支付的货款以及受理消费者退货垫支的资金，生产企业要与销售者及时结算和支付；销售者要在及时清算的基础上，保障生产企业的正常销售回款。销售者因资金困难或者生产企业因停产等原因，一时无法支付不合格乳制品退款的，分别由销售者和生产企业的所在地政府负责协调解决。由省质监局会同省工信厅监督生产企业对不合格产品实施召回、封存，并会同环保部门及时进行无害化销毁处理；生产企业对召回和销毁的不合格乳制品品种、数量、批次等要报当地质监部门备案。对下架退市的不合格乳制品，由工商部门会同商务部门造册登记，严格封存，跟踪监管，在销售者与生产企业进行资金结算后，会同环保部门及时进行无害化销毁处理，严防再次流入市场。

2．确保市场供应。有关部门要进一步做好乳制品市场监测工作，及时、准确地掌握市场供求和价格变化情况，指导企业扩大和恢复合格乳制品销售。引导工商企业联手采取灵活多样的销售方式，切实保障乳制品市场供应，恢复正常库存，做到不脱销、不断档。积极开拓中小城市和农村消费市场，依托企业购销网点和“万村千乡市场工程”等零售点，加大对国产合格乳制品采购力度，做好农村乳制品配送工作。

3．维护市场秩序。有关部门要继续依法加大监督检查力度，定期对市场进行巡查，严厉打击掺杂使假、以劣充好、囤积居奇、哄抬物价等违法行为，维护市场秩序。进一步健全相关法律法规，依法加强对乳制品生产企业不良竞争行为的监管，及时查处低价倾销等恶性竞争行为，营造诚信经营、安全消费的市场环境。有关部门要建立乳制品生产和经营者不良记录，并定期予以公布。

4．继续推进学生饮用奶计划。省农业厅会同有关部门加强学生饮用奶定点生产企业的认定工作，完善和加强对生产企业的扶持政策，继续支持学生饮用奶奶源基地建设，在西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川和杨凌等市（区）开展学生饮用奶试点。学生饮用奶定点生产企业必须取得生产许可证。

（四）全面提升乳制品生产企业素质。

1．开展行业整顿。省工信厅会同有关部门利用半年时间，在全行业组织开展整顿和规范工作，提高乳制品生产企业诚实守信、依法经营、履行社会责任的自觉性，确保乳制品质量安全可靠。对产品质量不合格、生产销售秩序混乱、质量保证体系不健全的企业，要限期整改或责令停产整顿；对不符合产业政策和行业准入条件或整改后仍达不到验收条件的企业，要依法关闭；对非法生产企业，要坚决取缔。整顿和规范期间，暂停乳制品加工新上项目（企业）的核准。要妥善处理重组及关闭企业的资产处置和职工安置等工作，同时要避免因企业关闭出现“卖奶难”问题，切实保护职工合法权益和奶农利益，维护社会稳定。

2．保持正常生产。（1）加强金融和财政支持。对诚信守法经营的乳制品生产企业符合信贷条件的贷款要求，金融机构要给予贷款支持；对因受婴幼儿奶粉事件影响、资金暂时周转困难的企业，金融机构要按照规定给予相应的流动资金贷款支持，对经金融机构同意展期的逾期贷款，免收罚息。省财政厅抓紧落实国家对企业生鲜乳收购贷款贴息政策，按照半年期银行贷款基准利率的一半，给予三个月贴息。拓宽奶业直接融资渠道，对符合条件的企业发行债券和通过股票市场融资给予积极支持。（2）做好生鲜乳收购工作。有关部门要督促企业增强社会责任，切实履行收购合同，坚决制止随意拒收生鲜乳的行为，维护奶农利益。建立和推行生鲜乳收购质量监督员管理制度，加强收购环节的日常监督检查；企业可通过派员全程监控，采取人盯人、人盯车、人盯站的“三盯”等措施，严把生鲜乳进厂关，确保乳制品生产企业原辅料100%合格。（3）加强分类指导。各级政府要监督问题企业加快整改，验收合格后尽快恢复生产；对合格企业要加强管理，增加产品投放。不得不加区分一律要求所有乳制品企业停产整顿。

3．提高企业管理水平。相关部门要督促和协调乳制品生产企业切实负起保证产品质量的责任，完善企业管理制度，加强职工的产品质量意识教育，自觉遵守法律法规和质量标准，做到制度健全、职责明确、管理到位、责任到人；培养自主创新能力，提高产品开发能力和技术装备水平，努力降低能耗，加强资源综合利用和环境保护；推进品牌战略，提高市场竞争力。

4．优化产业结构。严格执行乳制品产业政策，严格行业准入，防止盲目投资和重复建设，促进乳制品加工与生鲜乳生产协调发展，形成特色鲜明、协调发展的乳制品工业新格局。

工商部门要严把乳制品生产经营主体准入关，确保乳制品生产经营主体资格合法有效。各地要调整优化产业布局，加快淘汰布局不合理、规模小、技术落后的产能；大中城市郊区要加快乳制品工业的现代化步伐。鼓励和支持企业通过资产重组、兼并收购、强强联合等方式，加快集团化、集约化进程，整合加工资源，提升产业水平。

（五）强化生鲜乳收购管理。

1．整顿和规范奶站。省农业厅会同有关部门根据全省奶源分布情况，按照方便奶畜养殖者、促进规模化养殖的原则，对奶站的建设进行科学规划和合理布局；各地要加紧制定全省生鲜乳生产收购管理相关制度，加快奶站管理法制化建设。在前期进行奶站专项整治行动的基础上，逐步建立生鲜乳收购管理的长效机制。坚决打击、取缔不法奶贩，严厉打击各种掺杂使假的违法行为，坚决杜绝添加三聚氰胺等有毒有害物质现象；规范生鲜乳收购秩序，及时查处压级压价、欺行霸市、强买强卖等行为。

2．提高奶站准入门槛。省农业厅会同有关部门根据国家法律、法规规定，从规划布局、许可范围、场地设施、仪器设备、管理制度及人员素质等方面制定和完善奶站准入条件，实行生鲜乳收购许可证管理制度。坚决执行只有取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社才有资格开办奶站，奶站要依法取得生鲜乳收购许可证等规定。奶站法人要加强对奶站的管理，并承担相应的法律责任。对现有的个体奶站设定过渡期（2009年12月底截止），逾期达不到开办要求的，予以关停。坚决取缔和打击各种形式的流动奶站。

3．实施标准化管理。各级农业部门要根据国家有关规定，加强奶牛的饲料与日粮配制、饲养管理、选育与繁殖、卫生与防疫、粪污处理等标准化管理，建立健全全省奶站行政许可审批和标准化管理制度，对奶站的基础设施、卫生条件、机械设备、检测手段、操作规范、人员素质等提出明确要求，到2009年底，全省奶站都要达到要求，实现标准化管理。对达不到要求的，要责令停业整顿或依法取缔。

（六）提高养殖水平。

1． 继续落实相关扶持政策。继续实施国发〔2007〕31号文件提出的各项奶业扶持政策，并进一步加大扶持力度。继续实施奶牛良种补贴，支持奶牛良种繁育场建设，研究完善优质后备母牛补贴办法，做好奶牛生产性能测定等基础工作。按照陕政办发〔2008〕96号文件，推进政策性奶牛保险工作，扩大政策性奶牛保险的覆盖面。加强对奶牛养殖农户的信贷支持，开发适应奶业发展需要的金融产品，搞好金融服务。

2．推进规模化、标准化养殖。大力发展奶牛规模养殖小区（场），努力推进养殖环节的规模化、集约化和标准化。所有奶牛养殖场（小区）要限期执行《奶牛场卫生规范(GB16568 )》，力争三年内达标，达不到标准的必须停产整顿。其他奶牛饲养户(点)要参照执行。农业部门要开展相应的技术规范培训。各地要统筹规划，落实建设用地，进一步加大投资支持力度，支持奶牛重点县加快养殖小区(场)标准化改造和新建标准化规模养殖小区 (场)，改善奶牛养殖、防疫、挤奶、粪污处理等条件，提高饲养水平和生鲜乳质量。

3．做好奶牛养殖技术指导和服务。各级农业部门要加强千头奶牛场和存栏300头以上的奶牛养殖小区标准化养殖关键技术的推广，落实国家奶牛良种补贴政策，开展奶牛人工授精、选种选配等技术服务。加强奶牛疫病防控，重点加强对结核病、布氏杆菌等传染病的监测与疫牛的强制扑杀工作，继续对强制扑杀患病奶牛的，给予补贴。加快奶牛粪污的沼气利用和固液分离处理技术推广，积极争取国家相关项目，支持奶牛养殖户采用减排措施和粪污综合利用技术。

（七）推进产业化经营。

1．大力发展奶农专业生产合作组织。各级农业部门要全面贯彻落实《农民专业合作社法》，进一步创造宽松环境，加大扶持力度，加强工作指导，促进农民专业合作社沿着规范化、上水平的道路加快发展。重点实施合作社推进工程，全面开展示范社建设行动，大力加强培训教育，广泛开展普法宣传，着力推动制定并落实好相关支持政策。积极扶持奶农专业生产合作社、奶牛协会等奶农专业合作组织，使其在维护奶农利益、协商生鲜乳收购价格、为奶农提供服务等方面充分发挥作用。各级财政要加大对奶农专业合作组织的扶持力度。工商部门要进一步畅通农民专业合作社登记“绿色通道”，为奶农专业生产合作社申办者提供咨询服务和申请、受理、审批一站式服务。任何单位和个人不得侵犯奶农专业合作组织及其成员的合法权益。

2．建立合理的利益联结机制。大力发展以奶农为基础、养殖基地为依托、乳制品生产企业为龙头的奶业产业化经营方式，形成奶业产业链各环节相互促进、共同发展的格局。鼓励乳制品生产企业通过订单收购、建立风险基金、返还利润、参股入股等多种形式，与奶农结成稳定的产销关系、形成紧密的利益联结机制，更好地发挥企业的龙头带动作用。

3．规范生鲜乳交易行为。省、市和奶业基地县要成立由政府协调、协会牵头、奶牛（奶山羊）养殖专业合作社和加工企业四方组成的生鲜乳价格协调委员会，按确保产加销各环节都能通过、生产经营活动获得合理利润的原则，确定合理的生鲜乳收购价。广泛宣传和大力推广农业部会同国家工商总局统一制订的生鲜乳购销合同示范文本，各级农业部门配合工商部门指导监督生鲜乳购销双方遵照执行。全面开展生鲜乳质量第三方检测体系，坚持以质论价、优质优价，鼓励奶农通过生产优质生鲜乳获取更多收益。

（八）加强行业指导和法制建设。

1．加强行业指导。有关部门要加强对乳制品工业产业政策、乳制品加工行业准入条件执行情况的监督检查，并根据实际情况进行修订和完善。省农业厅要会同有关部门加快制订奶业发展规划，强化奶农培训，抓好典型示范，加快奶牛高产配套技术推广，推进奶业发展方式转变。

2．加强监测预警。各级商务、物价、农业部门要加强对奶牛养殖、生鲜乳价格、乳制品市场及进出口的监测，及时分析预测市场发展趋势，做好预警和信息引导工作。

3．发挥行业协会作用。相关部门要加强对行业协会的指导，使其发挥自身优势，认真履行在奶业发展中的协调、服务、维权、自律职能，充分发挥桥梁与纽带作用。

4．加强法制建设。认真贯彻落实《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《乳品质量安全监督管理条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等相关法律法规，加大宣传和执法力度。省农业厅、省质监局、省工商管理局、省食品药品监管局、省卫生厅等部门要按照监管职责分工，进一步完善配套法规和具体措施。

三、责任与考核

（一）明确市场主体责任。乳制品生产企业、奶站、奶农要视产品质量为生命，吸取婴幼儿奶粉事件的教训，提高法律和道德意识，严格按照有关法律法规和质量标准从事生产经营活动。奶站要坚决杜绝在生鲜乳中掺杂使假行为。乳制品生产企业要认真履行社会责任，自觉接受监督，主动为奶农和消费者提供技术咨询、科普宣传服务，树立企业良好形象。

（二）强化地方政府责任。县级以上地方政府要对本行政区域内奶业发展和乳品质量安全负总责，切实加强领导，在做好婴幼儿奶粉事件处置工作、强化乳品质量安全监管的同时，加大对奶业的支持力度，制定并落实好恢复生产和促进奶业健康发展的各项政策措施。

（三）认真履行部门职责。省级部门要按照职责分工，密切沟通协作，加强行业指导，严格质量监管。省农业厅要加强对奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理；省质监局要加强对乳制品生产环节和乳品进出口环节的监督管理；省工商局要加强对乳制品销售环节的监督管理；省卫生厅负责乳制品质量安全监督管理的综合协调，统一发布乳制品质量安全重大事故信息；省工信厅要加强行业整顿和规范工作，会同有关部门协调促进企业严格管理，建立正常的生产秩序；省商务厅要加强乳制品市场监测，保障市场供应；省发展改革委、省财政厅要落实促进奶业发展的各项支持政策；人行西安分行、陕西银监局要及时做好奶业贷款发放情况的监测、分析和指导工作；陕西保监局要督促保险公司开展奶牛保险业务。省监察厅要按照有关法律法规和问责制的要求，加强对各部门落实职责情况的协调、监督与检查，对由于责任不到位、渎职、失职等原因造成严重后果的，依法依纪追究相关人员的责任。

（四）强化纲要实施和考核。省级有关部门要制定贯彻实施意见的具体方案，并在职责范围内对执行情况进行监督检查。各市要结合实际情况制定实施计划和具体措施，把任务分解落实。从2009年开始，各市、省级有关部门每半年要对本实施意见执行情况进行系统总结和评估，并将结果报送省发展改革委，由省发展改革委汇总后向省政府报告。省监察厅会同有关部门按年度对各市、省级有关部门的执行情况进行检查和考核。