国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，要加强对规章和规范性文件的监督。规范性文件通常指法规规章以外的政策性文件，也称“红头文件”。在我国现阶段，它是地方各级政府及其部门进行行政管理的主要手段。我省除省政府和西安市政府外，其他地方政府没有行政立法权，“红头文件”在某种程度上扮演着“地方法规”的角色，是地方政府行使行政决策权的重要载体和方式，代表着政府的形象，与人民群众的利益息息相关。2007年初，省长袁纯清在听取省政府法制办负责同志汇报时指出:涉及行政权力的“红头文件”要“逢文必审”。为了落实袁省长指示精神，省政府法制办狠抓全省规范性文件监督管理工作，取得了明显效果。

一、“逢文必审”规定落实的基本情况。

依照省政府“逢文必审”规定和《陕西省规范性文件监督管理办法》，各级政府及其部门加强了规范性文件的监督管理工作，认真落实“四级政府、三级备案”工作制度，落实“逢文必审”规定。截至目前，全省10个设区市、杨凌示范区、107个县（市）及省级各部门都建立了规范性文件制定审核和备案审查制度，“逢文必审”规定初步得到落实。主要做了五项工作。

一抓制度建设。为落实“逢文必审”规定，省政府法制办建立了文件联审、统计报告、网络查询、检查通报等9项制度，并把重点放在抓制度落实上，用制度保障“逢文必审”规定的落实。目前，在我办的积极推动督促下，各设区市政府和省政府工作部门普遍能够落实制度，各级各部门在本单位议事规则之中均载明文件出台前要进行合法性审查，在本地区、本系统普遍建立规范性文件监督管理制度的基础上，还进行了创新。例如，安康市汉滨区建立了规范性文件“三统一”（统一要求、统一审查、统一发布）制度，西安市、宝鸡市建立了统计报告制度，子长县、略阳县建立了对规范性文件的评估制度。

二抓示范带动。2007年初省政府确定宝鸡市、三原县、略阳县，省公安厅、工商局、地税局、农机局等7个单位为全省规范性文件监督管理示范单位后，省政府法制办通过检查、指导、交流等多种形式推动示范工作的开展。2007年9月组织了对示范单位的中期评估，从评估结果看，各示范单位都能认真落实《陕西省规范性文件监督管理办法》及省政府“逢文必审”规定，在全省规范性文件监督管理工作中，起到了示范带动作用，为进一步推进“逢文必审”规定的落实摸索了一些好做法、好经验。例如，三原县建起了文件制定联络员网络，使文件的制定实现“从群众中来、到群众中去”。省公安厅规定“规范性文件经法制机构审核后方可编制文号”，把住了文件出口关。省农机局、地税局、工商局和省机械设备成套局实行凡制定规范性文件，未经法制机构审核不提交局务会议讨论，领导不签发，提高了规范性文件的质量。

三抓审查质量。按照省政府法制办要求，各单位在文件审查工作中，按照“对于违反法律原则，背离法律精神，存在法律风险的事项，勇于说‘不’，对于符合法律精神和原则，本着创新精神，提出建设性意见的，善于说‘行’”的原则，所有经法制机构审查的文件有明确的审查意见，初步做到“有件必有卷、件卷相统一、件件有建议”。确定和完善文件审查的规范化流程及步骤，首先看文件形式是否齐备，其次向送文单位了解文件背景，第三步看文件存在的法律问题并归纳，第四步与送文单位交流存在的问题，第五步草拟审查意见，第六步与送文单位再次沟通存在问题的审查意见，第七步发出意见后存档立卷。例如，宝鸡市、安康市汉台区、靖边县、凤翔县建立了完善的规范性文件制定审核程序，严格实行“三查四审”制度，从而提高了审查工作的质量和规范化程度。

四抓工作力度。在规范性文件宏观管理上抓监督到位，各级法制机构负责本地区本系统规范性文件监督管理工作，发挥在规范性文件监督管理上的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流职责，目前各单位基本能做到一级抓一级，层层抓落实。在规范性文件备案审查上突出报备率和纠错率，着重解决逃避上级机关监管和有错不纠的问题。近两年来，省市县政府共完成文件备案审查1200余件，纠正违法文件60余件，其中省本级完成备案审查近600件，纠正违法文件40余件。在规范性文件制定审核上严格合法性和合理性审查，2007年，各级法制机构共向本级政府、本部门提出合法性审查意见600余条，有力地保证了文件的合法性。

五抓能力提高。对全省规范性文件监督管理工作人员进行了两次专门培训，并在各次领导干部依法行政培训中，穿插文件合法性审查内容。注重学习兄弟省市经验，重视省内各市县规范性文件监督管理工作的交流，先后组织赴外省学习3次，省内经验交流2次，各市、县也采取了多种形式对本地区规范性文件监督管理人员进行了培训。通过学习、培训和交流，使全省规范性文件监督管理工作人员对规范性文件监管工作有了基本认识，掌握了文件审查技巧，为落实“逢文必审”规定奠定了基础。

去年十月份，按照省政府安排，省政府法制办对全省规范性文件监督管理工作和“逢文必审”规定的落实进行了检查。从检查情况看，第一，绝大部分单位领导重视规范性文件监督管理工作，能支持工作开展，能听取并采纳本单位法制机构的意见和建议。第二，各单位规范性文件监管制度相对健全，从规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布到备案，建立了一整套制度。同时，能够以建立制度、落实制度来推动“逢文必审”规定落实，与群众关系密切的工作制度能够公开。第三，工作较为规范。多数单位制作了规范的格式文书，能按照规定程序进行规范性文件的制定审核和备案审查。所有规范性文件公布以前能进行合法性审查，上报备案率较高，对于群众反映规范性文件存在的问题能够及时处理。第四，法制机构参谋助手作用发挥的比较充分。除认真完成本单位规范性文件监督管理工作外，能就规范性文件监督管理工作及时与省政府法制办沟通，能向本单位领导提出切实有效的工作措施，多数法制机构能抓好本系统、本地区“逢文必审”规定的落实工作。

二、存在的问题。

一是个别单位对“逢文必审”规定的认识不深。“逢文必审”规定包括文件出台前要进行合法性、适当性、协调性审查，出台后要报上级备案审查。落实“逢文必审”规定的主体是各级政府和部门。从检查情况看，个别政府和部门领导认识不够到位，有的回避文件审查，单位领导和办公室既不对文件进行审查，也不转法制机构审查，有的单位对法制机构审查意见不够重视，不采纳审查意见。

二是报送备案重视不够。报送备案并进行审查是落实“逢文必审”规定的重要方面。有的单位在规范性文件备案工作中逃避上级监管的问题比较突出，多次摧报不起作用，有的设区市政府和省政府部门从未向省政府报送规范性文件备案。

三是工作进展不够平衡。地区间、省级部门间差异比较大。有的单位基础较好，一直能按照“逢文必审”规定做好规范性文件监督管理工作，比如我省7个规范性文件监督管理示范单位做的就比较好，而有的单位则自始至终工作都在全省后列，呈现出好的一直好，差的一直差的特点。 四是机构不健全、力量不足。从检查情况看，我省绝大部分政府和部门没有专门机构和人员负责规范性文件监督管理工作，兼职人员不仅要负责文件审查，还要从事行政复议、法制监督、宣传等其他法制工作，甚至还有的同时肩负政府办公室的工作。

三、改进措施。

一是进一步提高对“逢文必审”规定的认识。始终把按照“逢文必审”规定做好规范性文件监督管理工作作为法制工作的重要内容来抓，重点提高各单位领导干部的认识，加大培训宣传力度，重视督促纠错作用，并把“逢文必审”规定列入依法行政考核内容。

二是提高规范性文件监督管理质量。加强业务指导，完善通报制度，每年至少召开一次评议会议，对全省法制机构提出的制定审核意见和备案审查意见进行交流学习。加强督促检查，建立规范性文件定期抽查机制，每季度抽查5个市县政府或政府部门，不听汇报、不打招呼，直接查阅发文登记薄，并当场下发检查意见，方法简单、注重实效。扩大示范单位范围，进一步开展示范交流活动，增强示范带动辐射能力。

三是加强规范性文件监督管理工作力量。适当增加基层法制机构编制，使“逢文必审”规定落实有机构、有人员，实现规范性文件监督管理工作力量与“逢文必审”工作任务相适应。