各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）精神，做好全省主体功能区规划编制工作，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策等，现提出如下意见。

一、推进形成主体功能区的重要意义

改革开放以来，我省经济持续快速增长，工业化、城镇化水平不断提高，但同时，也出现了国土空间开发结构失衡、区域发展不协调、资源环境压力加大等矛盾和问题。编制全省主体功能区规划、推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，是促进区域协调发展的重要途径，也是关系我省国土开发全局和现代化建设的战略任务。编制全省主体功能区规划，就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，确定开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制全省主体功能区规划、推进形成主体功能区是坚持以人为本谋发展的根本要求。我省区域发展不协调主要表现为地区间人均生产总值、人均财力差距过大，核心问题是不同地区的人民生活水平和享有的公共服务差距过大。编制主体功能区规划、推进形成主体功能区，就是要把促进区域协调发展的内涵定位于人，而不是单纯的扩大落后地区的生产总值。既要支持落后地区发展经济，也要促进超载人口有序转移，加大财政转移支付力度；既要支持发达地区进一步发展，也要相应地吸纳落后地区的人口，从而缩小地区间人民生活水平和公共服务的差距，实现区域协调发展。

编制全省主体功能区规划、推进形成主体功能区是促进人口与经济合理分布的有效途径。实施关中率先发展、陕南突破发展、陕北跨越发展的区域发展总体战略，不是全省所有的国土空间都要开发；全面建设小康社会和建设西部强省，也不是所有的国土空间都要工业化和城镇化，而是在发展经济条件较好和适宜人居的区域形成人口和经济密集区，大部分国土空间保持自然状态或作为生态环境得到改善、人口密度较低的农业区。编制主体功能区规划、推进形成主体功能区，就是要在区域发展总体战略基础上，进一步明确哪些区域要开发，哪些区域不能开发，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。

编制全省主体功能区规划、推进形成主体功能区是保护生态环境的迫切需要。我省水资源短缺，生态环境脆弱，许多区域不适合大规模地推进工业化和城镇化，甚至不适宜高强度的农牧业开发。目前部分区域不顾资源环境承载能力而过度开发，已经带来耕地林地湿地等绿色空间锐减，地下水严重超采，污染物排放超出环境容量，水土流失加剧等问题。编制主体功能区规划、推进形成主体功能区，就是要综合考虑不同区域的水土资源、生态环境及气候等自然条件，明确哪些区域必须以保护自然生态或农牧业为主，限制和禁止开发，从源头上扭转生态环境恶化趋势。

编制全省主体功能区规划、推进形成主体功能区是加强和改善区域调控的重要措施。我省各地区发展经济的自然条件和发展基础差异较大，不同区域发展的内容和需要解决的突出问题不同，单纯按行政区域来制定政策、安排投资，难以及时解决不同区域面临的急迫问题。对发展条件、发展基础和发展内容不同的地区，用同一标准评价工作绩效，有失公正，也难以进行客观、准确的评价。编制主体功能区规划、推进形成主体功能区，就是要划小和细分实施区域政策的空间单元，根据不同区域的主体功能，明确不同的发展要求，配套实行更具体、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，增强区域调控的有效性。

二、编制全省主体功能区规划的指导思想和原则

（一）指导思想。全省主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全省主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

编制全省主体功能区规划，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施“关中率先发展、陕北跨越发展、陕南突破发展”的区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全省人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。

（二）基本原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有大体均等化的公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处；坚持城乡统筹，按照统筹城乡发展的基本方略，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间。 根据上述指导思想和原则，编制全省主体功能区规划，要妥善处理好以下关系：

一是处理好开发与发展的关系。开发是指大规模推进工业化和城镇化的生产建设活动，进而形成人口和经济的密集区。发展的含义比开发的含义要宽，限制、禁止开发并不等于限制和禁止发展，而是根据资源环境承载能力，因地制宜地确定发展内容和重点。

二是处理好政府与市场的关系。主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源。同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。

三是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区突出的是主要功能和主导作用，并不排斥其他辅助或附属功能。重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但也要划出一定范围的生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。

四是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。

五是保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。

六是处理好国家级主体功能区和省级主体功能区的关系。国家级主体功能区不覆盖全部国土，省级主体功能区要全覆盖本省国土。在我省行政区内被国家确定的主体功能区，在确定我省主体功能区时，要保证其类型、数量、位置和范围的一致性。

三、编制全省主体功能区规划的主要任务

我省主体功能区规划由省主体功能区规划编制工作领导小组会同各市、县政府编制，规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整。各市、县不编制本级主体功能区规划，主要是配合国家有关部委和省政府做好国家层面和省级层面主体功能区的编制及落实工作。主体功能区规划编制工作，主要包括分析评价国土空间、划分主体功能区、完善分类管理的区域政策三个方面的内容。

（一）分析评价国土空间。

编制全省主体功能区规划，要建立在对国土空间的客观分析评价基础上。要科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全省所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用国家统一的指标体系，统筹考虑以下因素：一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴等自然灾害频发程度等。二是现有开发密度。即特定区域经济开发的强度，主要体现为工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础，科技教育水平，区位条件，历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。

（二）确定主体功能区。

在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，确定各类主体功能区的数量、位置和范围，并根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。

对我省行政区域内国家层面确定的主体功能区，要划分为相同类型主体功能区。对国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，也可划分为重点开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区。主体功能区划分原则上以县级行政区为基本单元，对自然条件差异大的地区，也可以乡镇为基本单元。以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的国家和省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。

（三）完善区域政策。

实施主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键是要根据国家的有关政策，调整完善相关政策，主要是：

财政政策。以基本公共服务均等化为原则，完善省级财政转移支付制度，重点是明确对限制开发和禁止开发区域财政转移支付的标准、方式和规模，为当地实施生态环境保护、履行公共服务职责和保障基层政府运转提供财力保障。

投资政策。逐步实行按主体功能区和按领域相结合的投资政策，政府投资要重点用于支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。

产业政策。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

土地管理与耕地保护政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保现有耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，依法严禁改变生态用地用途，加大耕地保护执法力度。

人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。

环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。

绩效评价和政绩考核。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法，建立和加强环境保护和能耗指标的考核体系。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。

四、编制全省主体功能区规划的工作安排和要求

（一）确保工作进度。

1.基础研究阶段。2007年主要是全面开展基础研究工作,对国土空间进行综合评价并形成专题研究成果。2008年3月前，基本完成主体功能区规划方法、主体功能区划分的标准和评价指标体系研究，提出分类别区域配套政策方案及其他相关专题研究，形成全省主体功能区规划研究技术报告。

2.规划编制阶段。2008年6月底前，在深入研究的基础上，编制《陕西省主体功能区规划（初稿）》，广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，初步明确各主体功能区的定位、发展方向和主体功能区政策框架。

3.规划修改报批阶段。初稿完成后，报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接。2008年9月，根据衔接意见修改形成的规划，再次报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室进行衔接；2008年11月，根据衔接意见形成规划送审稿，与专家论证报告一起报省政府审议。

（二）加强组织领导。编制全省主体功能区规划编制工作是一项开创性的工作，涉及范围广，工作难度大，任务重，各地区和各部门要从全局出发，高度重视，加强领导，密切配合，落实责任，全力支持规划编制工作（具体分工见附表）。全省主体功能区规划编制工作领导小组要按照省政府赋予的职责，协调解决好规划编制中的重大问题。

（三）改进工作方式。要广泛动员多学科力量，充分借鉴先进经验，不断深化对主体功能区理论和技术路线的研究，科学确定指标体系和评价方法，细化完善分类管理的区域政策。要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方针，科学系统地安排规划编制各项工作。要成立规划专家咨询委员会，承担规划的咨询、论证和评估等工作。要采取多种形式和渠道，扩大公众参与，增强规划编制的公开性和透明度。

（四）落实人员和经费保障。要选配知识结构好、业务能力强的骨干人员，组建得力的规划编制队伍，加强培训，提高规划人员的素质和水平，为做好规划编制工作提供人才保障。编制省级规划所需经费，由省财政列入预算，为规划编制工作提供经费保障。

附件：全省主体功能规划编制工作分工表.doc

                                              陕西省人民政府

                                          二○○七年十二月二十日