各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

根据国务院《农村五保供养工作条例》（国务院令456号）和《陕西省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》（陕政令112号），省民政厅、省发展改革委制订了《陕西省农村五保供养服务机构建设规划（2006-2010年）》（以下简称《规划》），已经省人民政府同意，现印发你们，请结合实际切实做好贯彻落实工作。

一、高度重视农村五保供养服务机构建设。农村五保户是最困难的群体之一。加强农村五保供养服务机构建设，是贯彻落实党的十六届六中全会精神，构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的一项重要内容，是一项民心工程、德政工程。各地、各有关部门要把这项工作纳入经济社会发展规划，统一安排，扎实推进，切实解决农村五保供养服务机构建设滞后、管理不规范、入住率低等问题，努力实现五保对象老有所养、老有所依、老有所乐的基本目标。

二、认真编制农村五保供养服务机构建设规划。各市、县、区政府要根据省上的总体规划，按照“统一标准、形象规范、将农村五保供养服务机构建成新农村建设的标志性工程之一”的要求，认真编制本地“十一五”农村五保供养服务机构建设规划。要根据五保户的数量、分布、交通条件和自然环境等，将新建和改扩建农村五保供养服务机构的数量、规模、投入等规划到位，落实到乡（镇）、村（组）。要进一步整合资源，在确保质量的前提下，适度扩大建设规模。新建农村五保供养服务机构原则上应建在乡（镇）政府附近或交通便利、自然条件较好的地方。各级编制的规划要报经上一级审核后，方可安排实施。

三、坚持分级负担原则，落实项目建设资金。要按照省、市、县三级负担的原则，落实农村五保供养服务机构建设资金。严格执行项目管理的有关规定，坚持资金跟着项目走，所有建设项目待市、县、区自筹资金到位后，省上再下拨补助资金。按照《规划》要求，“十一五”期间全省需投入建设资金4.3亿元，其中省上负担2.3亿元，占55%；市、县、区负担2亿元，占45%。全省各级政府都要千方百计筹集资金，加大投入力度，争取及早完成五年规划任务，使全省农村五保集中供养率提高到40%以上，争取达到50%。同时，要积极鼓励企事业单位、社会团体、个人以及农村集体经济组织等捐助或兴办农村五保供养服务机构，扩大社会捐赠，多渠道筹集建设资金。要加强对农村五保供养机构建设资金的管理和监督，将各类建设资金纳入同级“社保专户”，实行专户管理、专款专用、封闭运行，努力提高资金使用效益。

四、有关部门要密切配合，协力共建。全省各级民政部门负责编制农村五保供养服务机构建设规划，并抓好供养机构的日常管理工作。发展改革部门要将农村五保供养服务机构建设纳入本区域经济社会发展规划，会同有关部门搞好规划及年度计划的编制和实施工作。财政部门要积极落实建设资金，保证农村五保供养服务机构建设需要和后期正常运行。国土资源部门要区别不同情况进行供地，确实需要征为国有的，按照国家划拨用地目录中社会公益事业用地的要求进行供地。水利、电力部门要搞好配套服务，保证农村五保供养服务机构用水、用电需要。交通部门要加大对通往农村五保供养服务机构道路建设的支持力度。体育部门要给农村五保供养服务机构配备健身器材。税务部门要落实相关优惠政策，对农村五保供养服务机构实行税收扶持。环保部门要按照国家的有关规定，在达标排放污染物的情况下，对农村五保供养服务机构免征排污费。

五、加强日常管理，提高服务水平。要加强对农村五保供养服务机构的管理，切实搞好服务保障工作，让五保户进得高兴、住得安心。全省各级民政部门要切实负起责任，加强指导和督促检查。县（区）、乡（镇）政府要负起管理责任，落实管理经费，改善供养条件，加强制度建设，推进民主管理和规范管理。要加强对管理服务人员的培训，不断提高管理和服务水平。村委会要具体抓好集中供养点的管理和服务工作，真正把各项供养政策落到实处。省民政厅和省财政厅要根据《规划》要求，尽快制订《农村五保供养服务机构管理办法》。各地也要结合实际，制订相应的管理办法，不断提高全省农村五保供养服务工作的整体水平。

                                              陕西省人民政府办公厅

                                            二○○七年四月二十九日

陕西省农村五保供养服务
机构建设规划（2006—2010年）

省民政厅　省发展改革委

农村五保供养是我国的一项传统社会救助制度。建国初期，国家就建立了五保供养制度，对缺乏劳动能力或者完全丧失劳动力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡以及残疾的农业生产合作社社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。

1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，民政部出台了《农村敬老院管理暂行办法》（民政部令〔1997〕1号），对农村五保供养服务机构的建设和管理提出了明确要求，农村五保供养工作逐步走上规范化、法制化的管理轨道。2000年以来，随着农村税费制度改革，农村五保供养工作在政策衔接、资金落实等方面出现了一些困难，一些地方在落实“应保尽保”、“按标施保”等方面存在不少问题。针对这种情况，2006年1月21日，国务院颁布了重新修订的《农村五保供养工作条例》，对现行的农村五保供养政策作了重大调整，将农村五保供养由农村集体供养转为财政供养，把五保对象的吃、穿、住、医、葬以及未成年人教育纳入公共财政支出范围。

为进一步加强农村五保供养服务机构建设，不断提高农村五保供养服务水平，根据《陕西省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》，特制订《陕西省农村五保供养服务机构建设规划（2006—2010年）》。

一、现状分析

据统计，全省现有符合农村五保供养条件的人口共102558人，占全省农业人口2813万人的3.6‰。其中关中、陕北地区35465人，占五保对象总数的34.6%；陕南地区67093人，占五保对象总数的65.4%。目前全省有农村敬老院617所，供养床位10989张，入住6792人。其中关中、陕北地区有农村敬老院338所，占全省农村敬老院总数的55%；陕南地区有农村敬老院279所，占全省农村敬老院总数的45%。村级五保集中供养点主要分布在安康、商洛两市，共112个，共有床位951张，入住932人。

长期以来，由于诸多因素的影响，农村五保供养工作举步维艰，农村五保供养服务机构建设基本处于停滞状态，原有的农村敬老院因资金短缺而逐年减少。据统计，2001年全省有农村敬老院781所，2005年减少到617所，其中民办、村办敬老院大部分解散或停办。每所敬老院平均床位数为18张，平均入住不到11人，仅占可用床位数的61％，且大多数年久失修，勉强维持，无力接纳更多的农村五保对象入住。同时，由于配套设施不健全、供养条件差，一部分五保对象想进院而又怕进院。目前，全省农村五保集中供养率仅为7%，不到全国平均水平的一半。主要原因有：

一是敬老院数量过少，供需矛盾突出。全省农村敬老院的乡镇覆盖率仅为35.3%，有近2/3的乡镇没有农村敬老院。在五保对象集中的陕南地区，仅有279所敬老院，占全省敬老院总数的44%，有一半以上的乡镇没有敬老院。

二是敬老院运转维护费用难以落实。根据民政部1994年出台的《农村敬老院管理暂行办法》的有关规定，农村敬老院等农村五保供养服务机构被确定为“农村集体福利事业单位”，使本来由国家投资兴办的农村五保供养服务机构，却不能按照有关规定进行事业单位登记，造成敬老院性质模糊，无法落实运转维护费用，多数敬老院年久失修，设施陈旧，很难有效地保障五保户的正常生活。

三是敬老院管理服务水平低。由于敬老院性质不明确，敬老院工作人员的编制、工资等没有明确的政策依据。目前，多数敬老院的管理工作由乡镇民政干部兼任，工作人员多为聘用的当地农民，人员少、待遇差，且年龄偏大、文化程度低，直接影响到敬老院管理和服务水平的提高。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六届五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，坚持“以民为本，为民解困”的宗旨，按照全面建设小康社会的总体目标和建设社会主义新农村的总体要求，以加强五保供养服务机构基础建设和提高供养服务水平为重点，分层次、分类型、有计划、有步骤地开展农村五保供养服务机构建设，逐步建立健全与社会经济发展水平相适应，建设、管理、维护相配套的农村五保供养服务机构，不断完善运行机制，切实保障农村五保对象的生活权益，为构建和谐陕西作出新的贡献。

（二）基本原则。

第一，依法管理、规范建设的原则。按照《农村五保供养工作条例》，参照《老年人建筑设计规范》、《老年福利机构基本规范》等法规文件的规定，在选址布局、建筑设计、设施设备等方面，统一项目管理、统一技术标准，认真组织实施，加强工程管理，保证机构建设的合理化、标准化、规范化。

第二，因地制宜、讲求实效的原则。立足当地农村五保供养对象的数量、年龄结构及其变动情况，根据当地农村经济社会发展水平，兼顾需求和可行性，合理整合乡村闲置资源，坚持改建、扩建、新建并举，充分发挥建设资金的最大效益。

第三，整体规划、分步实施的原则。将农村五保供养服务机构建设作为一项系统工程，着眼长远，统筹规划，有重点、分步骤组织实施。既要确保基础设施建设，又要着眼于建立保障机构运转的长效机制;既要满足农村五保供养对象的基本需求，又要逐步服务当地农村特殊困难群体以及老年人、残疾人、未成年人等弱势群体。

第四，政府主导、社会参与的原则。全省各级政府应根据当地经济社会发展水平，不断增加对五保供养服务机构建设的投入。要增加福利彩票公益金的投入，重点用在支持县、乡政府兴建五保供养服务机构，建立政府扶持农村五保供养服务机构建设和发展的长效机制。要鼓励农村集体经济组织、社会团体等社会力量捐助或兴办五保供养服务机构，逐步形成与社会主义市场经济体制相协调，多种所有制形式和经营模式共同发展的格局。

三、发展目标和任务

（一）发展目标。

1．提高农村五保集中供养率。根据民政部“十一五”末集中供养率达到50%的要求，结合我省农村五保户集中供养的现状，考虑各地区经济社会发展水平，到“十一五”末，西安、延安、榆林、杨凌三市一区集中供养率达到70%，年增加率13.24%;宝鸡、咸阳、渭南、铜川四市集中供养率达到50%，年增加率8%;汉中、安康、商洛三市集中供养率达到35%，年增加率5.48%。全省新增集中供养农村五保对象3.6万人以上，集中供养率提高到40%以上，力争达到50%。

2．构建农村五保集中供养服务体系。从2006年至2010年，分乡镇敬老院、村级五保集中供养点两个层次开展农村五保供养服务机构建设，到“十一五”末，在我省农村基本建成以县、乡政府兴办的五保供养服务机构为骨干，社会力量举办的五保供养服务机构为补充，布局合理、设施配套、功能完善、管理规范的五保供养服务机构网络，初步满足农村五保对象的供养需要，并逐步开展对农村其他老年人、残疾人、未成年人的供养服务。

一是在关中、陕北七市一区以乡（镇）敬老院建设为主，用五年时间新建307所乡（镇）敬老院，改扩建149所乡（镇）敬老院。

二是在陕南三个市，在建设乡（镇）敬老院的基础上，重点发展村级五保集中供养点，用五年时间，新建148所乡（镇）敬老院，改扩建94所乡（镇）敬老院，新建981个村级五保集中供养点。

三是对现有617所农村敬老院进行改造，满足五保供养的基本要求。

3．预期目标。到2010年，全省农村五保集中供养设施短缺的状况得到明显改善，基本建立起较为完善的农村五保供养服务体系。村级五保集中供养点达到1093个，乡镇敬老院达到1190所。全省集中供养五保人员达到4.3万人以上，集中供养率达到40％以上，力争达到50%。同时，通过深化改革、落实配套政策、建立专门服务队伍等措施，使农村五保对象的正常生活得到保障，生活水平明显提高，实现应保尽保、按标施保。

（二）建设标准和要求。

1．布局。关中、陕北地区：乡镇敬老院要规模适中，辐射功能强，基本满足当地及周边乡镇的实际需要。五保对象数量超过80人的乡镇，可以根据当地实际，建设独立的乡镇敬老院。

陕南地区：村级五保集中供养点的规模原则上应控制在10人左右，基本满足本村及周边村的供养需求；五保对象超过15人的村，可独立建设村级五保集中供养点。乡镇敬老院以覆盖10个村级五保集中供养点为宜；村级五保集中供养点超过5个或五保对象超过100人的乡镇，可建设独立的乡镇敬老院。

2．选点。农村五保供养服务机构应临近乡镇人民政府（村民委员会）驻地或居民集中居住区，交通便利，环境卫生和社会治安良好，并尽量靠近医疗卫生、体育健身、文化娱乐、商业服务等公共服务设施。

3．标准。新建乡（镇）敬老院床位数原则上不低于50张，改扩建乡镇敬老院新增床位数原则不低于30张，村级五保集中供养点床位数原则上不低于10张，且要有开展日常工作所必需的居住用房和辅助用房。乡镇敬老院居住用房使用面积每间不小于10m2，每床位使用面积不应小于5m2。辅助用房要设置办公室、厨房、餐厅、储藏室、活动室、医疗室、浴室、公厕，有条件的地方还可修建用于康体保健、文体娱乐的功能室，划拨必要的农副业生产用地。村级五保集中供养点采取单人居住的居住用房与厨房套间设计，有条件的地方还可一并设计带洗浴功能的卫生间。居住房间面积不小于7m2，厨房面积不小于6m2，独立卫生间面积不小于5m2，辅助用房要设置储藏室、活动室、医疗室、浴室、公厕。村级五保供养点应就近划拨或调剂一定的农副生产用地。

4．建筑。五保供养服务机构应当根据老年人、残疾人和未成年人的生活需要进行设计，宜为砖混、砖木结构的平房院落或三层以下砖混楼房，室内地面应选用平整、防滑材料，台阶、楼梯、扶手等设计要考虑供养对象的生活安全需要，不得采用易燃、易碎、化纤及散发有害有毒气体的建筑、装饰材料。

5．设备。五保供养服务机构要做到“四通”，即通电、通水、通路、通电话，配备必要的膳食制作、文体娱乐、医疗卫生、洗浴、消防、办公管理等设备，配备供暖和降温设备。居住用房要配备床、桌、椅、柜、被褥等生活必需品。

6．功能。农村五保供养服务机构应在尊重五保对象个人意愿的前提下，积极吸纳五保供养对象，向他们提供吃、穿、住、医、葬（教）方面的生活照顾和物质帮助。同时，对分散供养的五保对象提供必要的供养服务，并逐步开展面向农村老年人、残疾人和未成年人的各项生活服务。乡镇敬老院应优先供养高龄或生活不能自理的五保供养对象。

（三）建设任务和投资。

1．任务。在全省1745个乡镇（街办）新建455所乡镇敬老院，其中关中、陕北地区307所，陕南地区148所；改扩建243个乡镇敬老院，其中关中、陕北地区149所，陕南地区94所。在陕南三市的7037个行政村，新建981个村级五保集中供养点。同时，对现有的617所农村敬老院实施改造，满足五保供养的基本要求。

2．规模。新建的乡镇敬老院，每所建筑面积不低于1000平方米，使用面积不低于800平方米，总投资控制在50万元以内；新建的村级五保集中供养点，每个建筑面积不低于300平方米，使用面积不低于230平方米，总投资控制在12万元以内；改扩建的乡镇敬老院，按新建标准的40%计算，每所投资20万元；现有农村敬老院的改造，每所补助5万元。

3．投资。经测算，“十一五”期间，全省五保供养服务机构建设共需资金4.3亿元。按照省、市、县三级负担和省级补助资金重点向财政困难地区倾斜的原则，省级负担资金总量的55%，市、县、区负担资金总量的45%，具体分担比例如下：

宝鸡、咸阳、渭南、铜川四市和杨凌示范区，省级补助50％，市、县、区负担50%；

西安、延安、榆林三市，省级补助30％，市、县、区负担70%；

汉中、安康，商洛三市，省级补助70%，市、县、区负担30%。

4．省级补助资金的筹集办法。省级补助资金来源主要是省级基本建设资金和福利彩票公益金以及社会捐赠资金等，预计五年内省级补助资金总量为2．3亿元左右。

四、政策措施

（一）建立健全各项管理制度。

按照“集中供养是方向，乡镇敬老院建设是重点”的原则，逐步建立健全农村五保供养服务机构建设的相关政策体系，确保农村五保集中供养工作有法可依、依法管理。

一要建立农村五保供养服务机构建设目标责任考评制度，将农村五保供养服务机构建设纳入当地社会发展和新农村建设规划，严格落实各级政府的责任。

二要建立农村五保供养服务机构登记制度，进一步明确五保供养服务机构的性质。

三要健全完善农村五保供养服务机构内部管理制度，通过明确五保供养服务机构管理人员职责，建立相应的财务、卫生、民主管理等各项制度，进一步推进农村五保供养服务机构的规范管理。

四要开展农村五保供养服务机构星级评定活动，制订出台五保供养服务机构考核评比办法，落实奖惩措施，逐步推行农村五保供养服务机构的标准化管理。

五要制定、落实农村五保供养服务机构建设中涉及土地、建设、交通、教育、文化、体育、税收、电力、水利等方面的优惠政策。

（二）明确机构性质，落实人员经费。

农村五保供养服务机构是服务于农村五保供养对象的公益性非营利组织，应当具有法人资格，依法承担独立的法律责任。县、乡人民政府利用国有资金举办的农村五保供养服务机构，应当根据我国事业单位登记管理的有关规定，办理事业单位法人登记;其他社会组织和个人利用非国有资产举办的农村五保供养服务机构，应当根据我国民办非企业单位登记管理的有关规定，办理民办非企业单位法人登记。

农村五保供养服务机构工作岗位设置应遵循因事设岗、按需设岗的原则，岗位主要由院长、会计、炊事、医疗、护理服务等组成，工作人员与机构供养对象的比例原则上不低于1∶10。管理人员由县（区）、乡（镇）人民政府配备，人员工资由县（区）、乡（镇）人民政府列入财政预算;其他服务人员可面向社会公开招聘，其待遇由县（区）、乡（镇）政府采取“购买服务”的形式予以解决。

（三）建立稳定的资金投入机制。

要按照政府主导、社会参与的原则，逐步建立适应社会发展、多形式的资金投入机制，逐年增加对五保供养服务机构建设的资金投入，确保各类农村五保供养服务机构的正常运行。一是将农村五保供养服务机构建设纳入全省基本建设规划，逐年予以安排。二是建立五保供养服务机构运转和维护基金，确保农村五保供养服务机构的正常运行。三是鼓励企事业单位、社会团体、公民个人以及农村集体经济组织等社会力量捐助或兴办五保供养服务机构。

（四）切实加强组织领导。

各市、县、区要成立由政府主管领导任组长，民政、发展改革、财政等部门参加的项目建设领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在民政局，具体组织实施工作。

坚持先编制规划再审批项目。各县（市、区）民政、发展改革部门要结合当地实际，充分论证，科学编制建设规划。严格按照基本建设项目管理程序，认真做好项目可行性研究报告及初步设计的审核工作，确保项目建设前期工作质量。 各市、县、区要积极落实配套资金，确保项目建设资金不留缺口。严格建设资金管理，设立专门账户，专款专用。加强对项目的监督管理，确保每个建设项目都能达到标准，发挥最大效益。