各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　为了切实缓解县乡财政困难，促进我省县乡经济社会的可持续发展，根据财政部《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，结合我省实际，提出以下意见。 一、缓解县乡财政困难的目标和原则
　　（一）充分认识缓解县乡财政困难工作的重要性
　　实行分税制以来，我省财政收入持续增长，财政保障能力不断提高，有力地支持了全省经济和社会各项事业的发展。同时，由于区域经济发展不平衡、县乡财政供养人员增长过快、财权与事权不对称等原因，我省部分县乡财政较为困难，特别是农村税费改革后乡镇财政尤为困难。突出表现在：县乡按时足额发放机关事业单位人员当年工资和消化历年拖欠工资的压力一直较大；公用经费保障水平较低，政府机构运转困难；财政赤字和政府债务逐年增加。县乡财政困难，是社会结构转型中财力供给不足所积累的矛盾在基层政府理财上的集中反映。一方面反映了我省县域经济发展滞后所造成的县乡财力不足，另一方面也反映了财政体制、机制及相关配套改革措施尚不完善。缓解县乡财政困难，提高县乡财政保障能力，实现县乡财政经济社会的良性循环，关系到党和政府在基层的执政能力，关系到地区之间、城乡之间经济社会的协调发展，关系到我省全面建设小康社会“三步走”战略目标的顺利实现，具有重大的政治、经济和社会意义。各级政府、各部门要从构建社会主义和谐社会的高度，提高认识，增强紧迫感、责任感，切实做好缓解县乡财政困难工作。
　　（二）缓解我省县乡财政困难的指导思想
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和“为公理财、为民服务”的财政理念，立足我省财政经济实际，完善财政体制、转移支付制度、“两保两挂”和收入上台阶激励奖励政策，建立“三奖一补”办法，强化激励约束机制，支持县乡做大经济财政“蛋糕”，积极推进县乡机构改革和其他配套改革，规范理财行为，调整和优化财政支出结构，增强县乡特别是乡镇财政保障能力，逐步实现县乡财政经济的良性循环，为实现我省“三步走”战略目标奠定坚实的基础。
　　（三）缓解县乡财政困难的主要目标
　　通过省、市、县各级共同努力，用3年左右的时间，逐步提高困难县乡人均财力水平，在确保干部职工当年工资发放及政权机构正常运转的基础上，分年消化历史陈欠工资；控制和减少财政赤字，控制发生新的债务，控制财政供养人员过快增长，促进县乡政府转变职能。再用几年的时间，进一步提高县乡人均财力水平；逐步消化累计财政赤字，逐步消化乡村债务，努力降低财政风险；确保农村义务教育、公共卫生和农村低保等公共支出的基本需求，调动县乡发展经济和增加粮食生产的积极性，增强县乡财政支持解决“三农”问题的能力，促进全省城乡经济社会协调发展。
　　（四）缓解县乡财政困难的基本原则
　　明确责任，上下联动。省级财政要加大对缓解县乡财政困难工作的指导和资金扶持力度；市级财政要合理调整财力布局，帮助县乡缓解财政困难，并加强县乡财政监督管理；县级财政要保证农村税费改革后乡镇政权和村级组织正常运转的支出需要，县乡要努力开源节流、增收节支，提高科学理财水平，增强自我发展能力。
　　统筹规划，分类指导。各市县要从实际出发，针对本地财政困难现状及成因，制定并实施缓解县乡财政困难的具体政策和配套措施，统筹规划，分类指导，标本兼治，务求实效。
　　创新机制，激励约束。省、市、县政府要通过建立健全缓解县乡财政困难的激励约束机制，调动基层政府缓解县乡财政困难的积极性，努力消除制约县乡财政经济发展的体制性障碍，促进县乡财政的良性循环。 二、缓解县乡财政困难的政策措施
　　（一）做大县乡经济财政“蛋糕”
　　各级政府要牢固树立科学发展观，认真贯彻落实省委省政府《关于加快发展壮大县域经济的决定》，努力为县域各类市场主体的自我发展、自我创新创造更加规范、公平、开放的外部环境。县乡政府要积极探索市场经济条件下支持县域经济发展的新机制、新途径，努力培育新财源，增加税收收入。要积极引导社会资金和民间资本大力发展具有县域竞争优势的特色经济，鼓励和扶持民营经济的发展，支持县乡优势产业和主导产业的发展；大力推进县乡产业结构、产品结构的优化升级，支持骨干财源项目建设，支持粮食生产，支持果业发展，加大支持畜牧业和食品加工业的力度，推进农业生产的产业化、工业化、现代化和农产品经营的组织化，增强县域经济的核心竞争力，不断提高经济运行质量。发展县域经济，不能单纯追求经济数量，不能以浪费资源、破坏生态环境为代价。
　　各级政府在安排经济和社会发展专项资金时，要将用途相同或相近的资金进行整合。对中、省、市支持县乡经济社会发展的专项资金，县级政府要根据县域经济发展规划和本地实际，按照“渠道不乱、用途不变、项目集中、配套使用、确保效益、各记其功”的原则，统筹安排，整合使用，集中财力解决事关县乡经济社会发展的瓶颈问题。要优化专项资金支出结构，项目安排和资金分配重点向“三农”倾斜，向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等经济社会事业倾斜，向扶持特色经济、主导产业和骨干企业发展倾斜。
　　省、市和有条件的县财政及其他部门，要加大对县域经济发展的扶持力度，帮助县乡建立和完善投资服务体系，加强项目论证和项目储备工作，运用网上招商、委托专业公司招商等多种方式，加大招商引资和县乡优势投资项目的宣传力度。鼓励引导社会资本组建市场化运作的股份制投资担保机构，综合运用财政贴息、税收政策等手段，为县内外投资者、金融资本发展县域经济创造良好的政策环境和信用环境，扶持农产品加工和农业产业化龙头企业的发展，扶持各类市场主体和产业协会等中介组织的发展；运用多种投资合作方式，引导国内外金融资本、企业资本、民间资本向交通、水电、小城镇建设和卫生、环保、教育等公用事业、公益事业投资，向本地优势资源综合开发、农产品深加工和转化项目投资，加快县域特色经济、民营经济和农业产业化的发展，增强县域经济的整体竞争力和可持续发展能力。
　　县乡政府要加强对国有资本运营和收益的监管，将资产转让收入、国有股权分红收入等国有资产收益纳入预算管理；通过市场途径，整合盘活行政事业单位闲置资产，拓展生财之路；积极利用市场机制搞好城镇土地资源开发，逐步使土地出让收入成为政府稳定的财源。
　　（二）进一步完善财政体制
　　省财政厅要研究新体制运行情况，继续完善省对下财政体制，财力分配进一步向困难县倾斜，并加大对市县、县乡财政体制调整工作的指导力度，积极研究和探索省对县财政管理方式改革试点。市级政府要尽快推出并完善市对县财政体制，合理划分市县收入，调动县乡政府发展经济增加收入的积极性，确保县乡财力稳步增长。县级政府要根据免征农业税后乡镇职能变化的实际情况，完善县乡财政体制，大力推进乡镇财政管理方式改革，积极开展“乡财乡用县监管”试点，实行“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付”的管理方式，确保乡镇政府履行职能和村级组织正常运转的需要，促进乡镇理财行为的规范化、科学化。
　　（三）完善转移支付制度
　　在进一步加大对县区财力性转移支付力度的同时，省财政要改革和完善转移支付办法，研究建立困难县最低财力保障机制，确保县乡财政供养人员工资足额发放和政权机构正常运转的财力需求；完善县区财力、支出标准、财政供养人员的计算方法，科学测算对县区的转移支付，帮助县区解决实际困难。要明确市、县政府对县、乡的转移支付责任，督促和激励有能力的市、县增加对所辖困难县、乡的财力性转移支付，切实缓解县乡财政困难。县区财政要逐步提高县乡党政机关的公用经费支出标准，尤其要安排一定的乡镇政府公用经费支出，保证乡镇政府机构运转需要；要将农村税费改革转移支付资金用于村级的支出落实到位，保证村级组织的正常运转。
　　（四）完善“两保两挂”和收入上台阶激励奖励政策
　　在保证县乡干部职工当年工资足额发放、保证当年预算收支基本平衡的前提下，将省财政补助奖励资金与市县财政收入增幅、收入上台阶挂钩，与市县财政收支平衡和消化财政赤字挂钩，分类分档予以奖励，引导、激励县乡树立自力更生、自我发展意识，调动县乡政府培植财源，增收节支，控制和消化政府债务，保工资、保平衡的积极性。
　　（五）建立并实施缓解县乡财政困难的“三奖一补”办法
　　一是对困难县财力增加给予奖励；二是对县乡政府精简机构、控制财政供养人员成效显著的给予一次性奖励，三是根据粮食播种面积、粮食产量、粮食商品量对种粮大县进行奖励，奖励政策适当向产粮大县中的财政困难县倾斜；四是对县乡消化以前年度陈欠工资，按人均财力分档，给予一次性补助。
　　（六）建立健全督查约束机制
　　省财政要对县级上报数据资料、财政供养人员情况、奖励补助资金分配和使用情况进行专项检查。对市县编报虚假信息、虚增财政收入骗取省财政补助奖励资金，截留、挪用补助奖励资金，拖欠干部职工当年工资，违反规定购买、更新小汽车和新建办公楼、培训中心，搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”、“形象工程”的，一经查实，由纪检监察部门按照有关规定进行查处，对违纪责任人给予处分，省财政相应扣减其奖励补助资金，情节严重的，取消其享受奖励补助的资格。
　　对因抽减县区财力补助而造成县级财政困难加剧的市级财政，省财政要扣减其财力补助；市级财政对所辖县区上报数据资料审核不力，违纪行为监督查处不严的，省财政也要扣减其奖励补助资金。 三、缓解县乡财政困难的基本要求
　　（一）加强组织领导，抓好落实工作
　　各级政府要从实践“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观和加强党的执政能力的高度，树立正确的政绩观，将缓解县乡财政困难作为一项重要的政治任务列入议事日程，增强使命感和责任感，明确各部门的职能分工，加强组织领导和调查研究，制定缓解县乡财政困难的总体规划和具体措施，运用适合本地实际的工作方法，狠抓落实，积极推进各项配套改革，加快发展步伐，不断提高县乡的自我发展能力和科学理财水平，努力实现财政状况的根本好转。
　　（二）转变政府职能，精简机构和人员
　　县乡政府要按照“精简、统一、高效”的原则，适应市场经济发展要求，加快政府职能转变，整合现有机构和人力资源，加大调整乡镇、村组布局力度。除省市机构编制部门可根据实际需要调整外，其他业务部门不得违反机构、编制、人员管理的有关规定，以任何形式干预县乡机构编制设置和机构、人员整合。县乡要建立健全社会保障制度，积极推进事业单位机构改革，实行激励机制，鼓励机关事业单位逐步分流超编和富余人员。
　　建立控制编制、人员增长的刚性约束机制。县乡机关、事业单位编制审批权按规定上收市级管理。市级机构编制部门要严格控制县乡机关、事业单位机构编制，机关部门和财政补贴事业单位因职能调整和任务增加所需的机构和编制，在对现有机构编制进行整合的基础上，采取“减一增一”的办法解决，所需编制在现有的行政编制、事业编制总数内调剂安排。今后五年内，乡镇的机构和编制总体只能减少，不能增加。除中、省要求的政策性安置外，县乡机关事业单位新增人员，均应严格按照核定的人员编制和领导职数进行，按照公开、公正、公平的原则，进行考核录用，努力实现财政供养人员总量零增长。
　　对违反机构、编制、人员管理的有关规定，擅自设立机构、超职数配备领导干部、超编制超计划进人的县乡，由纪检监察部门依照有关规定严肃进行查处，追究有关领导和主办人员的违纪责任，依据《中国共产党纪律处分条例》和有关规定给予相应处分。
　　（三）明确各级政府支出责任，规范县乡财政供给范围和支出顺序
　　凡属于省、市政府承担的支出责任，省、市财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县乡；省、市政府委托县乡政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口；属于各级政府的共同事务，要尽可能降低财政困难县乡的资金负担比例；属于跨地区的公共事务，要根据各方面收益情况，并考虑县乡财政实际承受能力，合理确定分担比例。县级以上人民政府及其有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口；除国务院和省政府另有规定外，一律不得要求乡镇政府和村级组织安排项目配套资金，也不得以县乡无力落实配套资金而减少对其专项资金扶持。不得开展要求乡村和农民出钱出物的达标升级活动和检查评比验收活动。要切实加强政策协调，既为县乡办实事，又不增加县乡政府支出压力。
　　县乡政府要按照市场经济发展需要和公共财政的要求，进一步规范财政供给范围。对于一般竞争性领域，财政要坚决退出；对于行政管理、环保、卫生、义务教育等公共支出要给予保障；对半公益经营性事业单位，要采取定额和定向补助方式核拨部分经费；对经营性、中介性事业单位，要积极创造条件，进行市场化改革，逐步退出财政供给范围。
　　县乡政府要按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，遵循“一要吃饭，二要建设，三要和谐”的原则，合理确定支出顺序。县乡财政资金要以县为主，统筹安排，必须保证机关事业单位人员工资发放、县乡政府机构和村级组织正常运转，努力满足农村九年义务制教育、农村合作医疗、城乡居民最低生活保障和农业、扶贫、科技、卫生等城乡经济社会发展的支出需要。在此基础上，根据财力可能，办一些改善人民生产生活条件的实事。
　　（四）积极推进预算管理制度改革，加强支出管理
　　县乡政府要按照全面、科学、客观、细致的原则，整合财政资源，将所有政府性资金都纳入预算管理，实行综合预算，不断提高预算的完整性、透明性，增强财政保障能力；进一步推进部门预算、“收支两条线”、国库集中收付和政府采购制度改革，切实提高县乡财政资金使用的安全性、规范性和有效性。
　　要合理安排预算，强化预算约束，没有预算不得随意支出。要牢固树立过紧日子的思想，勤俭节约，艰苦奋斗，按照建设节约型社会的要求，严格控制非生产性支出，大力压缩办公经费和公用经费等一般性支出。要坚决反对铺张浪费，坚决杜绝各种形式的“政绩工程”、“形象工程”。要采取有效措施，优化支出结构，加强资金管理，不断提高资金使用效益，努力确保县乡政府机构运转和公共服务支出的需要。
　　（五）完善政府债务管理机制，防范和化解财政风险
　　坚决制止发生新的债务。除经国务院、省政府批准的项目外，县乡政府不准再借新债或变相借债。各地一律不得对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划，不得对乡镇下达招商引资的指标。乡镇政府一律不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；不得为企业贷款提供担保或抵押；不得采取由施工企业垫支等手段上项目；不得举债兴建工程；不得滞留、挪用对村级组织的补助资金；不得举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足；不得铺张浪费或随意增加经常性支出；不得“买税卖税”、虚增或隐瞒财政收入。凡违反上述规定形成新债的，一经查实，按照“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的责任。
　　积极化解旧的债务。要抓紧对县、乡政府债务进行清理核实，摸清底数，扎死旧债。在此基础上，按照债务性质分类制定偿还措施，多渠道筹集资金，逐步偿还。对于扶贫、教育、卫生等公益性事业形成的债务，要通过降息还债或停息还本，财政分年度安排有关专项事业费用于还债等鼓励性措施，帮助欠债单位逐步消化所欠债务。对于个人借款，特别是领导干部借款形成的债务，要认真进行清偿。个人借款用于私人性开支的，要限期依法进行追缴；用于公益事业支出的，要在严格审核并公示确认的基础上，根据借款用途及性质，重新界定债务主体，属于政府性债务的，应纳入同级政府的债务偿还计划，逐步予以清偿。
　　各级政府和部门要树立还债也是政绩的观念，把偿还债务作为考核县乡干部任期目标和工作实绩的重要内容，建立健全债务责任追究制度和县乡干部离任审计制度，对于工作失误或搞“政绩”造成的债务，要追究责任人的经济赔偿责任。要建立健全政府债务借、用、还管理机制，明确偿债主体和还债责任，实行谁借款谁还款，谁担保谁承担连带责任。建立健全政府债务监控机制，建立完善还债财政准备金制度，有效控制和防范政府债务风险。
　　（六）建立健全考核评价体系，加强监督管理
　　市、县政府要建立科学规范的县乡领导任职及理财绩效综合评价考核体系与激励约束机制，将缓解县乡财政困难工作实绩列为县乡领导年度考核的重要内容，强化对缓解县乡财政困难工作的监督考核；建立健全县乡财政运行监控和支出绩效评价体系，准确、全面地掌握县、乡财政运行情况，科学、客观地评价各县、乡缓解财政困难的能力、努力程度和工作实效；加强调查研究和人员培训工作，积极研究有关政策和对策，指导、督促县乡政府和领导科学理财、依法理财、民主理财，努力缓解县乡财政困难。
　　省、市、县财政部门要在每年的财政报告中，分别向本级人民代表大会或人大常委会报告缓解县乡财政困难的措施、成效以及资金使用情况；市级财政部门要将所辖县区上述情况汇总后报送省财政厅。
　　县乡政府要建立和完善民主决策、财政政务公开、领导离任财政财务审计制度，主动接受县乡人民代表大会、上级政府和社会各界的监督，积极推进理财决策的民主化、理财过程的规范化和理财效果评价的科学化，不断提高理财水平。要加强财政法制建设和财政监督队伍建设，拓展财政监督范围，将财政监督检查贯穿于县乡预算编制、预算执行、资金使用的全过程。
　　（七）各市县要根据本《意见》精神，结合本地实际，制定切实可行的实施办法和配套措施，加强组织领导，狠抓贯彻落实，确保缓解县乡财政困难工作取得实效。
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　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　　二○○五年八月二十一日