针对当前发票逃税严重的问题，借鉴其他省、市的成功经验，不失时机地加快我省地税发票改革，对于有效遏制利用发票偷逃税收的行为，扭转财政困难局面，加快西部大开发步伐，具有十分重要的意义。  　维护政府税收收入和稳定市场秩序的重要举措  　发票是税收征管的“牛鼻子”，完善发票管理，是事关政府税收和市场经济秩序之大计。面对市场经济环境，目前的发票管理还有许多不相适应的地方，加之偷逃税者千方百计钻现有管理的空子，使得发票管理改革变 得越来越必要，越来越迫切。  发票管理改革是一个综合性的工程，涉及层面很多，需分阶段实施。从现实省情和可操作性考虑，目前应锁定的核心内容是：制定发票防伪、发票计奖、发票举报等控管措施，有效遏制利用发票偷逃政府税收的行为。  发票计奖是鼓励消费者使用发票的一种激励措施，应由政府通过其职能部门直接对持有发票的 消费者按一定程序和规范实行奖励。据调查，全国已有大部分省、市以及可统计的60多个地、市税务机构实行这种发票管理模式，普遍取得了较好的效果。贵阳市地税局实行发票“双奖”，当年增加税收近1亿元，增幅达6%；北京市地税去年实行发票改革的效果更为显著，税收增长超过了10%。这些增长数字还不是效果的全部，更重要的是它能够极大地强化税法的宣传力度，提高公民的纳税意识，并由此产生积极的社会效应和长远的历史价值。  在全面建设小康社会，加快现代化建设和西部大开发中，我们进行发票改革，规范税收管理，意义十分重大。  一、可以为政府追回一大笔税收。按北京、上海、贵阳等市发票改革地税增收的情况，如果我省选择饮食、娱乐、广告和旅店行业及服务业使用的发票作为全面实行有奖发票的试点，年度投入奖额2000万元左右，以2001年实征营业税113亿元为基数 ，按增长30%测算(北京服务业营业税增长幅度为50%)，实行有奖发票后全年将至少增加税收3亿元，并且绝对额将持续保持下去。此外，通过发票的规范管理进而促进税收征管，符合“源泉控制费用低”的一般原理，可以大幅度降低税收的成本支出。  二、能够有效遏制和控制社会支出。通过发票的规范管理，可以遏制机关团体违反财经纪律、虚报冒领、贪污腐败等行为，有效节约政府开支。同时，还能再现党政、企事业单位的支出成本和财务核算的真实面目，加强国民经济预算管理和政府制定宏观经济社会发展策略，提供信息支持，有利于经济社会的可持续发展。  三、能够有效地促进市场诚信度的提高。近年来，人们抱怨社会诚信缺失严重。就发票管理而言，如果发票管理无法阻止围绕发票的投机和犯罪行为，在发票上稍做手脚就能赚大钱，自然会导致税收分配不公平，也会导致一系列丑恶现象的滋生，包括社会诚信的缺失。  四、维护市场公平竞争秩序。税收是政府的特权，是一种带有法律强制性的利益分配手段，历来是市场主体关注的焦点。公平分配是市场秩序的核心，发票作假造成税负不公，使商家无法公平经营和参与市场竞争。  五、实施发票奖励机制可刺激消费。消费者既能在财力许可的情况下消费，又可以在取得发票后有 两次获奖的机会，能够刺激消费，搞活经济，繁荣市场。  　当前发票管理方面存在的问题  　一、某些纳税人为了达到偷逃税款的目的，通过非法途径取得发票或不按规定 开具和使用发票，致使假票泛滥。表现形式有：  (一)买假用假。 目前发票采用的防伪措施，是在印刷过程中使用防伪专用纸张、油墨和套印发票专用章，对 印刷的技术设备水平要求较低。制假分子能够在低成本下轻易地印制出足以乱真的假 发票。暴利的刺激，使制假贩假者铤而走险；而使用假发票的不当得利，又为 制假贩假带来“广阔”市场。由此形成了一个制假贩假、买假用假的恶性循环。  (二)真票假开。 纳税人按规定领购发票后，不按实际经营业务往来的内容及金额开具发票，而是采取各种 手段虚开，如：“大头小尾”等，隐匿经营收入。  (三)购买、使用倒卖的真票。 一些纳税人以套购倒卖发票为目的，通过注册“三无”公司(无人员、无场所、无资金)，蓄意购领 发票进行倒卖，从中牟利。或者部分非正常户纳税人将未使用的发票出卖，致使这部分发票脱离税务机关的监管。  二、隐瞒未开发票的收入，不申报纳税。  三、对税源缺乏有效的控制和管理。 在税收征管上，税源无法控制，纳税户的营业收入无法准确掌握，造成“人情税”、“关系 税”、“协商税”大量存在。一方面，助长了部分税务干部以权谋私、以税谋私和吃、拿、 卡、要、报等不廉洁行为；另一方面，由于征税依据不实，税负严重不公，致使偷逃税款恶 性循环，影响经济的健康发展。 
　　发票改革的对策和措施 
　　总体思路是，从发票的印制、使用、受理等环节，运用现代电子科技和其他手段全 面进行监控 。提高发票防伪的科技含量，使用数码防伪技术印制发票，杜绝制假；利用电子计算机 手段，监控发票填开使用，取消手工填开发票，全面推行税控开票机和税控收银机，杜 绝发票假开；建立识别真、假发票的查询、举报系统，加大对发票的查处力度。  一、利用国际先进的数字喷码印刷技术，防止不法分子制造假发票。在发票印制环节，对每一 张发票的号码，由税务机关利用发票防伪计划管理软件，随机编制相应的防伪号码，经加密后 提供给印刷厂印制。除税务机关计划管理部门之外，任何人都只能看到每份发票号码，而不 能看到其防伪号码，只有消费者在收取发票后刮开防伪号码上的覆盖膜，才能知道防伪数字。 二、推行电子税控开票机和税控收银机，扩大定额发票的适用范围，取消现行的手工填开式 发票，彻底杜绝经营者利用真票假开的手段偷逃税款的现象发生。  三、建立识别真、假发票的电话语音查询和网上查询系统，有效遏制经营者买假用假和 购买、使用、倒卖真票以及真票假开等发票违法行为。  四、在全省范围内选择部分行业、个别票种逐步推行“有奖”发票，并最终全面实行。建立 发票单项举报奖励制度，凡举报并经查实的，除对经营者按规定进行处罚外，应制定一个最 低的奖励标准公之于众，以此来调动消费者举报的积极性，协助税务机关打击发票违法行为。  给奖方式可分为两种，即开式刮奖和定期公开摇奖。发票上的编号将是抽奖依据，中奖者可持票 到地税部门领取奖金。利用“有奖”发票这种经济手段调动消费者索要发票的积极性，以此 来最大限度地杜绝经营者利用不开发票偷逃税款的现象。奖金来源由财政拨款，按税收预算级次， 由同级财政负担。  五、加大受理和查处发票举报案件的力度，建立发票举报的受理和查处机构。进一步加强税 收征管工作，加大对纳税人使用发票情况的日常检查，严厉打击利用发票偷逃税款的各种违 法犯罪行为。 为稳妥起见，发票改革可先在西安、宝鸡、咸阳、渭南4市的部分行业进行试点，探索 经验，完善方案，由点到面，逐步推开。  针对现阶段发票管理中存在的问题，比如税务、财政两家共管发票的问题，目前还没有 使用税务统一发票的单位的问题，研究制定我省关于进一步加强税源监控，深化发票改革的 各项措施。在具体实施过程中，应本着“积极、稳妥”的原则，在充分试点的基础上，条件 具备一项实施一项，以保证改革的顺利进行。  总之，通过继续深化发票改革，采用信息化的防伪技术，提高发票印制 的技术含量，为社会提供便利的查询途径；推广使用税控装置和扩大定额发票的 适用范围，逐步取消手工填开式发票；建立并完善发票举报奖励制度，进一步加大 发票检查和处罚力度等配套措施，将为实现以票控税、监控税源的目标和促进经济社会发展 起到积极的作用。(作者系陕西省地税局征收分局副局长)