晓　真
　　近年来，“经营城市”作为城市资本运营在全国不少省市已经破题，这是社会 资源从行政配 置向市场化配置的重大变革，对于分税制财政体制下城市建设资金需求与地方财政缺口矛盾 问题的解决，无疑是一种有益探索和现实选择。但是经营城市在我省尤其是中小城市还较为 滞后，主要在于对当今政府管理理念更新缺乏全面了解，对市场经济条件下的城市资本还有 认识盲点，实际操作中也存在行为误区。我国已经加入世贸组织，更大范围地利用市场机制 配置社会资源是“政府入市”的必然选择。经营城市是我国服务业与国际市场接轨的重要实 践性课题，因此，应当增强经营城市的理念，运用市场机制推进城市资本运营在我省全面展 开。  　一、 城市资本运营的背景因素及其内涵　 公共服务市场化改革是20世纪中期以来世界范围内积极探索的问题。从英、法、美等发达国 家国有电信、电力、供水、供气、铁路、航空领域的私有化变革开始，很快扩散到其它市场 经济国家。最近20年间，随着国际社会不断增强的反垄断呼声，引发了全球性的自由化浪潮 ，重构政府公共管理行为成为国际行政科学领域共同关注的课题。“企业化政府”的新思维 得到各国政府的广泛认同，带来了政府提供公共服务从垄断向竞争的共性变革。如美国90年 代初的财政危机促成各州、市、县政府普遍寻求公益服务的非税筹资途径，把垃圾收集、供 水和下水道服务、娱乐设施、车辆停放、保健服务、特发事件的警察服务、建筑检验和区域 规划等准公共性服务，成功地转变成为地方政府的税外收入来源。目前发达市场经济国家的 政府公共投资主要集中在难以市场化的纯公共性教育、文化、宗教、社会保障、医疗保险等 领域，公共服务的市场化变革总体促进了政府行为方式的“理性和效率”，实现了保护竞争 和公共服务的合理供给。 随着社会主义市场经济体系的逐步完善和政府职能的转变，我国的社会资源结构已经发生深 刻变化，城市公用事业实行政府全面规划下的特许经营和适度竞争方针。不少省市以政府主 导，积极开展公共资源权益的市场化运作，通过公开招标拍卖产权、转让使用权和特许经营 权等形式，对水、电、气、热、公交、地铁、污水处理等系统的开放进行探索，通过土地资 产增值回收、基础设施有偿使用、BOT及TOT项目融资、公共会展商业化运作、垄断性企业股 权转让、公共空间占用性收费、出租车营运权拍卖出让以及政府采购等多种途径，把社会资 源无偿行政分配变为有偿使用的公平竞争，盘活城市资产存量，发掘城市资本的增值潜力。 我省也进行了西铜一级公路经营权公开转让、咸阳国际机场污水处理扩建工程全国招标、西 安动物园场地拍卖迁址、商洛探矿采矿权招标出让、西安市出租车营运权有偿转让等多领域 的成功实践。从整体情况看，经济发展较快的地方，经营城市的观念更强些，城市资本运营 的程度更宽泛、更深入，成效也愈加明显。最近广东省政府筹办“九运会”突破了历次全运 会靠行政行为、计划手段为主的筹资方式，把九运会的有形、无形资源广泛推向市场，采用 商业运作机制吸引社会投入，其中1000万元的广播电视转播权、1380万元的火炬传递过程冠 名权、1506万元富士胶卷主赞助商冠名等出售收入等，都是广东“经营”九运会资源的精彩 之笔，全部收入超过两亿元人民币 。 　二、 经营城市的理念分析及资本运营切入点　 经营城市特指基于地方政府掌握的公共资源权益有偿出让的城市资本运营活动。其经营决策 和运作主体是地方政府或授权单位，经营对象是构成城市功能载体的自然生成资本、人力作 用资本、社会运转资本以及注意力资源等延伸资本；关系到土地资源、人力资源、建设资金 、社会分配的统筹协调；包括“以地建城”的筹资战略，市场准入的方针导向，运营形态的 组合策略，“取之于城，用之于城”的筹资原则等运作特征；旨在调动并发挥“政府资源” 对社会资源市场化配置的引导和带动作用。
　　城市社会资源主要指公共服务领域的政府权益性资源，主要分布在基础设施（通信、电力、 交通、供水、供气、垃圾处理等）和社会事业（教育、卫生、文化、体育等）两大领域：一是自然生成资源，如土地、水源、天然气、地热能源、森林公园等；二是基础 设施资源，如道路、桥梁、电信、电力、水厂、公交、环卫站点等；三是许可证类资源， 如出租车营运权、政府采购权等；四是注意力资源，如城市品牌形象、网络域名、公共空 间广告、广播电视转播权、公用设施冠名权等；五是中介运转资源，如市政物业管理、公 共性会展、庆典及赛事的商业运作等；六是社会事业产业化资源，如职业技术教育、文化 娱乐、体育健身、特殊警力服务等；七是其他延伸资源，如环境受益带来的商机增值等。
　　城市公共事业是我国改革开放较为滞后的领域，由于长期实行严格的进入管制，财政无偿投入，服务质量普遍不高，缺乏应有的资本活力。城市包容了最大的国有存量资产，也是地方 经济总量中优质资本增量的汇集中心。资本的生命力在于运行，城市资源的增值只有通过资 本运营才能显现。经营城市就是城市资源资本运营的过程，它摆脱了传统城市建设的僵化模 式，使城市资源由公益性财产变为经营性资产，从福利事业向服务产业转变，是提升城市资 本价值的有效途径。
　　三、城市社会资源市场化的制度、机制及运作问题 　 （一）制度因素。城市资本经营的动因与构建公共财政体制紧密相关。目前我国分税制转移 支付制度还在起步探索阶段，现行地方税制的聚财功能不能满足地方政府发展社会公益事业 的需要，同时国家加快基础设施建设对地方配套资金的硬约束，使得地方政府税外筹资成为 当前加快城市建设的必然选择。按照公共财政理论，政府提供的公共服务具有共同消费性质 ，分为纯公共品与准公共品两大类：前者如行政、国防、外交、司法、公安以及基础教育等 关系国家安全和国计民生的重要领域；后者如公共交通、供水供电、邮电通信、非基础教育 、文化卫生等包涵非公益性事务的公共领域。提供公共服务的成本费用补偿相应也有两种方 式：纯公共品由于供给的非排它性和消费的非竞争性，只能通过税收形式由全社会强制分摊 生产费用；准公共品由于供给的排它性和消费的拥挤性，受益范围和程度在社会成员之间存 在差异，可以按照有偿服务的原则收取使用费；这样既可以在一定程度上控制“搭便车”现 象，又可以防止稀缺资源需求的无序竞争，实现公共消费成本费用的全部或部分补偿。公共 财政理论认为，公共需要和私人需要的性质不同，公共需要通过财政渠道来满足，私人需要 通过市场交换来满足。准公共品具有公共消费和私人消费的双重特点，受益界限能够明确划 分，因此具有资本的竞争性质和增值价值，可以适当收取受益费用补偿公共服务的成本支出 ，这就为公共服务引入市场机制提供了作用空间。政府运作的关键在于不能妨碍以市场为主 配置资源的原则，既要敢于利用市场机制，又要尊重市场规律和运营规则，实际操作中应该 注意两点：一是运作范围必须控制在基础设施的建设环节、市场准入的行政审批、政府采购 、城市土地批租以及社会事业产业化运作等准公共领域，严格把握政府与市场的关系。二是 政府不能直接调动资源或指挥市场主体，要公开信息、公开竞争、公开招标、公开拍卖，通 过政策引导和产权市场，运用TOT及BOT方式、国有产权及股权转让、许可证及配额竞标等国 际通用办法开展运作，同时要注意处理好以往无偿行政划拨的资源统一按新规则并轨运行的 问题。  （二）运行机制。政府行为方式与国际规则接轨是经营城市的关键问题。政府的公共服务职 能是在市场机制失灵的空间配置社会资源，适当利用市场力量完善政府配置资源的职能，有 利于提高公共管理效率，实现社会公平和有序运转。经营城市的实际运作合理与否应以市场 为准进行检验，看市场机制能否在其中发挥基础性作用，看供需双方的交易活动是否真正建 立在互利自愿的市场基础上。现代市场机制的运行是供求机制、竞争机制、价格机制、法制 机制的作用整合，构成了经营城市的基本运作要点： 从供求机制看，现实城市社会资源由垄断因素形成的供求关系，往往无法真正反映资源的稀 缺程度。因此，城市经营就不单是一个提供公共服务资源和城市资本增值问题，更重要的是 要把放开管制寓于经营城市的全过程，通过市场手段还原社会资源的正常供求关系和市场作 用机制。 从价格机制看，大一统的政府管制定价是城市公共资源丧失活力的重要原因，垄断性定价导 致的超额暴利扭曲了市场运行机制，只有市场化定价才能对资源配置作出正确导向。经营城 市的筹资运作应当与探索市场化定价模式融为一体，尽快完善地方公共服务价格形成机制。
　　从竞争机制看，充分竞争是城市社会资源合理配置的根本途径。服务贸易的对外市场准入必 须建立在对内充分开放的基础上。要坚决破除行政垄断，全面放开城市基础设施和社会事业 产业化投资领域，赋予各类市场主体同等规则之下充分竞争的外部环境，予以民间投资更多 高回报的机会空间，通过城市资本市场化运作带动社会投资大幅跟进，增强城市服务业的资 本能量和增值效能。 从法制机制看，经营城市意味着行政许可的市场化运作取向，在一定意义上是“政府资源” 的市场化行为。行政许可是政府权能不可或缺的重要组成部分，但是“审批经济”为特征的 行政许可制度是政府权力作用于市场主体的显著标志，也是经济活动中权力寻租产生的根源 。事实上，行政许可在市场经济体制下只是一种针对性极强的辅助管理方式，并非无所不包 的政府管理方式，因此，经营城市是一场利益调整的硬仗，迫切需要完善行政立法进行规范 ，防止和避免某些环节滥用行政权力、扰乱市场竞争秩序的问题。  　四、基本思路与建议　 城市社会资源是地方政府手中最为雄厚的项目资本。在体制转轨阶段，充分发挥城市经济对 我省地方经济的龙头拉动作用，必须运用市场机制推进我省经营城市的进程，在改革中寻出 路，在创新上求突破。  （一）对公共产品的财政支出进行布局性调整。把城市基础设施公共投资定位在低收益的公 益性项目（如道路、桥梁、公交、地铁、防洪、环保、自来水等）、以及法定垄断产业（如 铁路、航空、邮政、通讯等）的公众安全垄断业务方面，根据具体环节公益性和经营性的强 弱，确定财政的供给程度。不属公共支出范围的市政业务，要通过适当方式限期与财政供给 脱钩，尽快走向市场。  （二）强化土地资源的宏观调控和市场配置。坚持政府垄断土地资源的原则，对城市土地资 产进行全面摸底，把握总量；建立规范统一的土地有形市场，坚决杜绝非法交易，严格控制 行政划拨用地和改变建设用地投向。除公益事业建设用地外，其它开发建设用地一律由政府 收购储备，控制投放，分期出让，重点项目建设用地完全推向市场，促进土地增值效益最大 化。  （三）进一步盘活现有经营性、商业性、收费性等市政公用设施资产，采取公开拍卖使用权 、经营权、管理权以及所有权等形式，推行环卫保洁有偿服务、园林绿地认养制等办法，形 成滚动发展机制。积极探索城市公交线路资源、公共设施冠名权和公共广告空间发布权的有 偿出让，多渠道筹集建设资金。  （四）扭转行政办会的传统工作方式，把政府背景的节、会、赛、展尽快推向市场，培育大 型节会活动的商业运作专业群体，不断提高运作水平，创造产出效益，以 “会展经济”拓 宽经营城市领域。  （五）建立社会公共投资成本补偿机制。尽快制定我省城市基础设施项目回报补偿实施办法 ，对经营性投资设立成本补偿基金，予以开发土地补偿，“捆绑”广告等特许经营补偿，提 供投融资协调等配套服务等，切实保证社会资本应有的投资收益。  （六）提升我省公共服务领域上市融资的市场能量。建议组建陕西上市证券国有控股公司， 承接政府特许授权，对全省上市公司的国有股本进行专业资本运营，对现有主业前景欠佳的 商业类和工业类上市公司策划资产置换，向公共服务投资控股型企业转移。强化整合我省公 共服务业利用证券市场的融资功能。  （七）建立产权交易市场化的刚性规范。凡地方政府权益相关的重大产权出让活动都应委托 持证拍卖公司按照公开、公正、公平的原则进行，将交易过程完全置于公众监督之下。  （八）重构竞争型市场的新型政府管制制度。以清理减少审批事项为契机，突破部门权力外 溢导致的行政障碍，把应由市场配置的社会资源尽快推向市场。健全垄断性环节公平竞争的 经济管制制度。全面推行委托代理制、特许经营制和行政事务契约化管理，建立政资分开规 制、信用机制、市场清除制度和外部监督机制，增强政府维护社会公正公平的调控能力。 (作者单位：省政府研究室)★