陕政发［2001］56号 2001年9月28日
　　各市、县、区人民政府、地区行政公署,省人民政府各工作部门、各直属机构: 　改革开放以来,尤其是省委、省政府《关于深化旅游体制改革加快旅游产业发展的决定》颁布之后,我省旅游产业快速发展,已成为拉动全省经济发展的重要动力。为贯彻落实《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》精神,推动旅游业形成新的产业优势,使之尽快成为全省经济的重要支柱产业,特提出以下贯彻实施意见。 　一、进一步落实旅游特色经济地位,更好地发挥旅游业在经济社会发展中的重要作用　 　(一)正确处理好发展旅游和保护资源的关系,更好地发挥旅游业在促进资源综合利用方面的特殊作用。要始终坚持把保护历史文化遗产和自然生态环境放在首位,坚持严格保护、合理开发和永续利用相结合的原则,实现经济效益、社会效益和环境效益的同步提高,促进旅游业的可持续发展。特别要根据我省实际,进一步加强文物资源保护。充分发挥旅游业在资源利用方面的特殊功能,加大各类旅游资源开发利用力度,有效整合不同形式、不同行业、不同层次的各种优势资源,更好地把我省的旅游资源优势转化为经济优势。 　(二)正确处理好发展旅游产业与发展其他产业的关系,更好地发挥旅游业在经济结构调整和拉动需求方面的促进作用。要通过积极发展旅游业带动第三产业的增长,推动商业、餐饮、交通运输等传统服务业的改造和提升,促进金融、信息等现代服务业加快创新步伐,拓宽服务领域和范围,提高服务业在我省整个产业结构中的比重。 　(三)正确处理好旅游业和对外开放的关系,更好地发挥旅游业在促进经贸发展中的重要作用。要适应对外开放的新形势,有计划、有步骤地吸引外资参与开发旅游资源、兴办旅行社和为旅游服务的中外合资道路运输企业。主动适应加入世贸组织的要求,认真学习借鉴发达国家和地区的先进旅游管理经验,促进我省旅游业与国际旅游市场的接轨。进一步加强与周边省区和重点旅游城市的合作,按照资源共享、市场运作、优势互补的原则,不断扩大合作的领域和范围,大力发展区域旅游。 　(四)正确处理好旅游业与社会主义精神文明建设的关系,更好地发挥旅游业在弘扬民族文化和传播文明方面的作用。要通过发展旅游弘扬民族优秀文化,促进文化的交流和传播,形成文化与旅游相互作用,共同发展的整体效应,扩大陕西旅游和文化的影响;促进旅游行业的精神文明建设,全面提高我省旅游业的服务质量。
　　二、突出工作重点,全面提升我省旅游业的整体素质 　(一)进一步加大产品开发力度,优化和完善旅游产品体系。依托优势资源,以市场需求为导向,进一步加大旅游产品结构调整力度,继续大力发展观光旅游,加快发展度假旅游,积极发展专项旅游,逐步形成以关中为主体,以陕南、陕北为两翼,以文物旅游为特色,生态旅游、会展旅游、宗教旅游、科技旅游等其他特种旅游共同发展,门类齐全、布局合理、特色鲜明的旅游产品新格局。 搞好旅游业发展规划,引导旅游产品开发向高层次迈进,促进旅游业可持续发展。加强旅游项目管理和规划的实施、监督,提高项目策划水平,防止盲目开发和低水平重复建设。“十五”期间对全省旅游资源进行全面普查,建立旅游资源信息库和旅游开发项目库,做好旅游产品项目前期准备工作。要严格旅游规划管理。旅游资源开发必须依据旅游发展规划进行。所有旅游景区都要编制开发规划,按照景区级别经旅游管理部门报上级政府审批。重点旅游项目开发规划应由省旅游主管部门组织评审。未编制旅游规划的旅游项目,不得开发建设。 　进一步采取措施,不断丰富和优化观光旅游产品。要大力推进周、秦、汉、唐文化旅游景区的开发建设,使文物观光旅游优势取得新的突破。人文景观产品的开发建设 和更新改造,要进一步突出文化特色,提高观赏性和可参与性。要适应多样化的市场需求,积极开发自然风光、乡土民俗、技艺表演和建设成就等各个方面的观光型新产品。以自然景观资源优势为依托,以秦岭山脉为重点,有计划地建设一批独具特色的自然景观产品。关中地区以华山、太白山等秦岭北麓的自然景观和洽川等景点为重点,建设自然观光旅游带;陕南以珍稀野生动物园、安康瀛湖、柞水溶洞等为重点,加快开发汉江流域的自然观光旅游资源,建设绿色旅游基地;陕北以革命圣地延安和黄土高原风情、黄帝陵、壶口瀑布、红碱淖景区和白云山景区为重点,形成特色鲜明的黄土文化旅游产品。 　适应市场需求,多方位开发休闲度假旅游产品。针对近年来出现的国内旅游热潮,结合观光和专项旅游产品的开发,在山区、湖泊、林地、温泉等具有度假资源的地方,规划建设一批旅游度假地,形成多样化的度假旅游产品,尤其要加快城郊度假休闲设施建设,以更好地适应城市居民旅游的需求。 　依托特色资源,积极开发专项旅游产品。发挥陕西宗教文化的优势,建设富有影响力的宗教旅游产品;充分利用教育文化资源优势,积极开发修学旅游产品;适应人们回归自然追求环境质量的需要,加快建设高标准、高质量的生 态旅游产品;以杨凌农业高新技术产业示范区为重点,发展农业专项旅游;依托国防科技资源优势,积极开发科技旅游产品;同时,大力发展保健旅游、文化考古旅游、会展旅游、商务旅游、购物旅游等各类专项旅游,培育新的旅游热点。 　完善旅游线路,近期重点开发东北环线和西部环线;加强省际间旅游线路的建设,重点搞好丝绸之路旅游线路的开发和与周边省区重要景点旅游线路的开发;逐步形成以西安为中心,以关中为主体,连接陕南陕北,辐射周边省区和全国重要旅游景区的多方向、多层次的旅游线路。 　进一步加大旅游产品开发的招商引资力度,推出一批具有市场前景的旅游项目,采取市场化运作方式,吸引各种所有制企业和各类资金积极参与合作开发。努力拓宽筹资渠道,积极探索建立以社会资金为主体的旅游产业基金,主要用于产品开发建设。 　切实抓好旅游商品的开发和销售,努力提高旅游产业的综合效益。加强旅游商品开发,形成特色鲜明、能够满足不同需求的品牌形象;建立旅游纪念品研发中心,培育研发队伍,开展旅游纪念品设计竞赛活动,推动旅游纪念品的研制和生产;建立多渠道、多形式的产销体系,重点旅游城市、重要旅游景区和大型商业零售企业都要规划建设本地旅游商品销售市场。研究制定加快旅游商品生产的优惠政策,扶持培育旅游商品市场,逐步把关中地区建成我国西部旅游商品生产销售基地。 　(二)加强旅游宣传促销,全方位拓展旅游市场,进一步提高陕西旅游在国际国内的知名度。坚持国际国内市场并举的方针,以市场为导向,以产品为依托,巩固拓展传统市场,积极培育潜力市场,实现我省旅游接待人数的持续快速增长。继续加大入境旅游市场开拓力度,力争“十五”末形成两个30万人的市场(日本、西欧),两个15万人的市场(美国、台湾),确保入境旅游稳定增长。以周边省份、长江三角洲和珠江三角洲地区、京津地区为重点,积极拓展国内旅游市场。 　加大对旅游宣传促销的投入。各级政府要增加旅游整体形象宣传投入,旅游宣传促销经费应列入财政预算,逐年有所增加。旅游企业也要加大促销投入,逐步形成以政府的整体形象宣传为主导,以旅游企业促销为主体,社会各界共同参与的旅游促销机制。 　增强创新意识,改进促销方式。根据旅游市场不同层面的需求及变化,不断开发系列化、专业化旅游线路。依托名牌产品,引进市场机制,积极培育和重点扶持具有市场影响力和品牌效应的精品节庆活动。发挥我省文化优势,加强与境内外有关机构的合作,运用新闻、出版、影视、歌舞、广告、网络等形式,增强形象宣传效果。组织旅行社、饭店、景区景点、航空铁路等企业,联合相关旅游省市,实施一条龙促销,加大整体促销力度。积极创造条件承办国际、国内旅游交易会,不断扩大国、内外重点旅游博览会的参展规模,提高参展水平,增加在境外主要客源地面对公众的宣传促销活动,树立陕西旅游品牌形象。加强与国内外著名旅行商的业务合作,建立广泛和长期稳定的合作关系,尽快在境外设立我省旅游代理机构,提高陕西旅游产品在境外的销售份额。 　进一步简化旅游者出入境手续,加快落地签证工作速度,积极争取西安成为国家在主要国际口岸对特定客源地 旅游者实行短期免签证的口岸之一。 　(三)加快旅游基础设施建设,努力提高旅游配套设施水平。改善旅游交通条件。抓紧西安咸阳国际机场扩建和榆林、汉中机场迁扩建工作,逐步增加西安通往国际国内的航线。旅游部门要与铁路部门密切协作,根据旅游市场的需求,增开旅游专列。完善和全面落实全省旅游公路规划,进一步加强旅游专用公路建设,提高旅游目的地通达能力。
　　加强旅游城市建设。进一步加强城市基础设施和旅游标志建设,提高旅游宾馆饭店、会展设施、游乐设施、公共交通设施的档次和水平,全面提升城市的旅游综合服务 功能。游客较多的城市和旅游景区要建立面向公众的旅游咨询服务机构。大中城市和重点旅游县市都要建立规范的旅游图文标识和旅游形象广告。 　加强景区基础设施建设。增加对旅游基础设施建设的财政性资金投入,重点建设为旅游景区配套的交通、安全、环保、卫生、供水、供电设施。积极争取国家安排的支持中西部地区旅游基础设施建设资金,各级政府应配套相应资金。各旅游景区也要加大投资,提高景区的道路、垃圾处理、公共厕所等设施建设水平。 　改善旅游景区生态环境。切实搞好旅游景区的绿化、美化工作。农业、水利、林业、环保、山川秀美办等部门,要把旅游景区开发建设纳入生态环境建设的总体布局之中,优先安排省级旅游景区及周边地区的建设项目。 　加快旅游业信息化进程。尽快建成全省旅游信息网,所有旅游景点和旅游企业都要进入陕西旅游信息网络。积极推行旅游电子商务。 　(四)深化旅游体制改革,培育多元化市场主体。进一步落实省委、省政府《关于深化旅游体制改革加快旅游产业发展的决定》,加快旅游景区管理体制改革。各地市必须根据本地旅游资源品位,划定旅游景区等级。旅游管理部门按照统一领导、分级管理的原则,依法对旅游景区实施规划和建设项目的行政管理。旅游景区应成立综合服务的行政管理机构。 　推进旅游景点体制改革。继续探索按照政企分开、事企分开、所有权与经营权分离的原则,推进旅游景点体制改革。在符合国家有关政策法规、有利于加强自然和人文资源保护的前提下,根据景点的特点,采取合资、独资、合作、租赁、承包和出让开发权等方式,吸引投资,搞活经营,提高效益。 　深化国有旅游企业改革。国有大中型旅游企业,要按照建立现代企业制度的要求,深化旅游企业内部管理体制、运营机制的改革,建立规范化的国有资产监督机制和严格的责任制度。陕西旅游集团公司和西安旅游集团有限责任公司要突破投资主体单一的格局,加快股份制改造步伐,增强国有资本调动社会资本的能力。 　采取多种形式推动中小旅游企业改革,鼓励多种经济成分参与旅游业发展。继续贯彻落实省委、省政府关于放开搞活国有小企业的决定精神,旅行社、宾馆饭店、旅游汽车公司等企业,要坚持有进有退,通过减持股权、合资合作、资产变现、破产兼并、公开拍卖等多种形式,促使国有资本有序退出,鼓励民营、集体、外资等其他经济成分参与旅游业,形成多元化的旅游市场主体格局。 　加大对旅游企业的扶持力度。支持符合条件的旅游企 业通过股票发行上市等方式融资。积极研究实施对旅游涉外企业实行创汇、结汇奖励的办法。对旅游宾馆饭店实行与其他一般工商企业同等的用水、用电、用气价格,房产税由企业申请,经省财政审核后在一定时期内给予减免照顾。放开对旅游涉外运输车辆在进城数量和线路方面的限制。对旅游企业收费项目进行全面清理,严禁向旅游企业乱收费、乱罚款。 　运用价格杠杆调节市场需求。要运用重点旅游景区门票价格,调节旅游淡旺季的游客流量,缓解因游客过于集中对生态环境和文化遗产保护形成的压力。 　三、坚持政府主导战略,营造良好发展环境　 　加强对旅游工作的领导。各级政府要充分发挥组织协调作用,建立健全旅游产业发展的指导和协调机构。充分调动各方面积极性,统筹规划,统一部署,努力形成上下联动,社会各方积极参与的旅游业发展的良好环境。 　强化旅游行政管理部门的管理职能。按照建立旅游大市场、发展旅游大产业的要求,进一步加强旅游行政管理机构。旅游部门要加强对旅游产业的管理和指导,强化宏观调控职能。 　加强依法行政。健全地方旅游管理法规,抓紧制定陕西省旅游管理条例实施细则、陕西省旅游景区管理办法、陕西省旅游景区景点导游人员管理办法。加强执法队伍建设,规范执法行为。建立省地两级旅游质量监督机构。 　全面提高服务质量。积极推进旅游标准化工作,实行规范化服务。对旅游企业全面实行质量认证制度,提高旅游企业的管理水平和管理质量。 　规范旅游市场秩序。要坚持和完善旅游市场联合执法检查制度,强化对旅游市场的综合治理,规范各类旅游经营单位和个人的经营和服务行为,严厉打击非法经营活动,严肃查处侵害旅游者合法权益的案件,切实保护旅游消费者和经营者合法权益。 　加强旅游安全、卫生保障和环境保护工作。公安、交通、工商行政管理、卫生、质监、环保、旅游等部门要紧密配合,切实做好重点旅游景区、景点和旅游城市的社会治安、交通疏导、运输安全、卫生防疫、紧急救援和环境保护工作,确保旅游安全。旅游重点城市要设立旅游治安管理机构,省级旅游景区要建立和完善旅游治安巡查制度。景区、景点应公布治安举报电话。建立“旅游治安检查证”制度,规范旅游治安检查工作。 　努力提高旅游从业人员素质。强化对旅游管理人员和旅游从业人员的教育和岗位培训,对旅游涉外饭店和旅游景区景点中层以上管理人员实行任职资格认证制度,逐步建立职业管理者队伍。建立旅游教育培训中心,完善旅游教育培训体系。加强从业人员的职业道德教育,积极开展多种形式的精神文明建设活动,树立良好的旅游业窗口形象。★