 封建民 李伯英 党的十五大和十五届三中全会明确提出要“搞好小城镇规范建设”，“发展小城镇是带动 农村经济和社会发展的一个大战略”。在当前实施西部大开发的大好形势下，加快小城镇建 设，实现农村劳动力转移，提高农业和农村非农产业化水平，是事关我国经济和社会发展的重 大战略问题。江泽民总书记强调指出“加快小城镇建设，不仅有利于转移农业富余劳动力，解 决农村经济发展的一系列深层次矛盾，而且有利于启动民间投资，带动最终消费，为下世纪国 民经济发展提供广阔的市场空间和持续的增长动力”。从农村现实情况看，只有发展小城镇， 才能较大规模地转移农业富余劳动力，同时，可以促进乡镇企业和民营经济的适当集中和集约 经营，降低生产经营成本，实现规模效益。农村人口进入小城镇，也利于逐步改变农民的生 产、生活方式和思想观念，这对缩小历史上形成的城乡差别和工农差别，建设社会主义新农村 等都具有现实而深远的意义。 （一）陕西商洛地区是一个集中连片的贫困地区，党的十一届三中全会以来，商洛地区的农业 和农村虽然发生了根本性变化，但由于诸多因素的影响，农村经济发展中还有许多亟待解决 的深层次的矛盾和问题，农村经济发展较慢的局面还没有根本扭转。究其原因：一是城镇化 水平低，而且规模小，发育不完善，辐射能力差，经济结构单一，远远滞后于经济发展的需 要。二是农业人口多，集镇规模小。建制镇数量少，农业机械化程度低，农业劳动力低下，创 造价值低。商洛原有农业属于粗放型耕作，随着农业集约化、产业化经营、农业产业结构大调 整和退耕还林，就业容量越来越有限，富余劳动力增加在所难免，使全区面临巨大就业压力， 农民不转移没有出路。三是农民收入过低，增收艰难，近年来农村消费市场呈萎缩趋势。这主 要是农产品价值过低，农民收入增长乏力，农民手中掌握的资金用于生活消费的十分有限。因 此，“只有减少农民才能富裕农民”，针对商洛的实际，大力发展小城镇，加速推进城镇化进 程才是实现脱贫致富、经济全面振兴的必然选择。 1、大力发展小城镇是分流农村剩余劳动力的重要途径。只有提高城镇化水平才能加速农村 经济的发展，从商洛的趋势看，重点发展建设具有区位优势的小城镇是解决城镇化的重要出路 之一。改革开放以来商洛农村剩余劳动力的转移呈现出以下特点：一是劳务输出规模不断扩 大。二是劳动力转移具有较强的兼业性，大多数属于阶段性转移，继续保持对土地的承包权， 在从事二、三产业的同时继续经营土地耕作。三是由部分的二、三产业经营者，发展到大部分 农民在有条件的情况下都在致力于探索从事二、三产业。农业剩余劳动力快速转移，有力地推 动了小城镇建设的发展。 2、加快发展小城镇，创造更多的就业机会是解决农民收入过低，增长乏力的根本出路。大 力发展小城镇，扩大小城镇规模是发展第三产业的需要，也是创造就业机会的需要。改革开放 以来虽然乡镇企业得到了发展，但由于地方工业发育不全，乡镇企业难以实现产业上规模上水 平，严重制约了劳动力转移。大力发展小城镇，有利于发展骨干支柱产业，有利于规模经营， 实现乡镇企业相对集中和快速发展。加快发展小城镇，有利于农村劳动力素质的提高，增强农 村劳动力就业能力。 3、发展小城镇是实现农业规模化、产业化经营，促进农村经济结构调整的关键措施。商洛 典型的区情特征就是山多、人多、地少，农业生产几乎连年交替受灾。农民收入的来源主要是 农业，人均劳动收入非常低。从现实状况看，商洛农业规模化、产业化经营不是一个技术问 题、组织问题，而是一个社会问题。在200万人口仍然依靠农业为生的情况下，少数人的“规模 经营”，意味着多数人的“无地经营”。因此商洛农业要实现经济结构调整，实现规模化、产 业化经营，根本出路在于城镇化，使绝大多数农民最终在非农产业中获得稳定的就业，农业才 能真正实现现代化，留在农业中的劳动力才能从专业化、规模化的经营生产中获得最高的收 入，农业和工业及城乡收入的差距才会缩小。 （二）“九五”期间，商洛地委、行署坚持以小城镇建设为重点，带动农村经济社会全面发 展，取得了显著效果。一是小城镇发展迅速，乡村城镇化进程加快。截止1999年末，全区城镇 化人口水平达到145%，小城镇建设步伐加快，出现了山阳县漫川关镇、商州市沙河子镇等一 批工商贸综合发展的新型小镇。二是规划编制逐步规范化、系统化，规划水平不断提高，有力 地保障了全区小城镇建设的顺利进行。三是小城镇基础设施建设力度加大，小城镇综合能力有 所增强，小城镇特别是示范镇的基础设施建设初步完善，基本具备了农村经济发展的载体作 用。四是住宅建设持续发展，农民的居住条件和居住环境发生了新的变化，为小城镇房地产开 发打下了坚实基础。但是，在当前和今后小城镇建设中，商洛仍存在四个制约因素：一是区位 劣势，小城镇发展定位难。商洛远离经济发达区域，城镇孕育供养不足，城镇经济走势不明 显。二是产业劣势，小城镇发展氛围淡薄。市场经济在商洛山区影响渗透和传播速度较慢，传 统社会结构难于打破，传统产业缺乏现代科技的投入，市场竞争力日趋减弱。三是基础劣势， 小城镇发展根底浅。基础设施建设无固定资金来源，投资渠道单一，公用设施不配套，各类基 础性指标达不到要求，影响了城镇功能的发挥，无法吸纳更多的人口进镇和工业落户。四是经 济劣势，小城镇发展后劲不足。所有这些问题都必须在推进城镇化建设中，充分认识并认真加 以解决。 （三）如何在经济欠发达的商洛地区，推进城镇化进程，带动经济社会更好更快地发展，是摆 在我们面前的一个重要课题。因此，坚持“从实际出发，因地制宜，充分利用和改造现有小城 镇，选择具有交通、产业优势和发展潜力，能拉动周边乡镇经济快速发展的小城镇，加大扶持 力度，增强其吸引辐射和拉动能力，使之尽快成为布局合理，设施完善，功能齐全，各具特 色、规模适度、环境优美、具有现代化水平的中心镇，按照科学规划、分类指导、突出重点、 有序推进的原则，积极培育适合商洛经济发展布局的小城镇带和小城镇群，提高小城镇经济能 力和建设水平，逐步形成规模等级合理，布局和结构有序的城镇体系，形成一个完善的，以县 城为中心，连接城乡的小城镇体系，达到以城带镇，以镇带村，梯度推进，整体协调发展的格 局”这样一个总体思路，突出做好五个方面的工作，才能促进商洛小城镇建设快速发展。 1、科学规划，完善体系，突出重点，有序推进。城镇规划要着眼长远，立足实际，体现科 学性、超前性和可行性。一是进一步完善全区城镇发展体系规划和建设规划，优化总体布局， 突出县城首位镇和中心镇在区域经济发展中的功能地位。二是根据商洛区域经济发展的要求， 选择区位条件优越，经济相对发达，交通便利，集聚能力强，辐射功能广的城镇进行重点建 设。三是树立超前意识，合理科学地抓好教育、卫生、供水、供电等专业规划和控制性规划， 提高城镇建设品位和档次，有序推进城镇化。 2、大力发展县域经济，加大城镇产业集聚力度。在工业上，培育若干特色行业，外引一批 具有一定规模的工业企业。在农业上，提高农业的综合效益，推动农业产业化。在第三产业方 面，大力发展旅游、餐饮、娱乐和中介服务等行业，引导第二、三产业向城镇集聚。大力培育 要素市场，促进资金、技术、信息、人才等资源的合理流动。 3、尽快健全和完善相关机制，切实提高城镇人口集聚水平。首先是加快户籍制度改革，积 极鼓励和引导农村人口向城镇聚居，提高城镇化水平，增加小城镇常住户口，大力发展小城镇 的第三产业，继续实施“移民搬迁脱贫”计划，以加快人口的集聚。其次是深化农村土地使用 制度改革，建立有效的土地使用权流转机制，鼓励已迁入城镇的农民将承包地有偿转让或以土 地入股的方式参与经营，为实现农村劳动力转移奠定基础。第三是积极推进配套的社会保障制 度改革，尽快建立城乡统一、竞争开放的劳动力市场，逐步加快建立统一的养老、失业和医疗 保健制度，逐步完善社会统筹与个人缴纳相结合的社会保障体系。大力改革住房体制，严格控 制农村新批土地建设，使城镇土地资源得到合理利用，促进城镇化建设有序进行。 4、加快城镇基础设施建设，进一步提高城镇化水平。在继续抓好交通、市政基础设施和社 会公共设施建设的同时，加大教育、卫生、邮电等方面的建设力度，通过3至5年努力，建成一 批设施完备、功能齐全的小城镇，达到城乡一体，共建共享的目的。 5、建立多元化的投融资机制，拓宽城镇建设的筹资渠道。一是对国家政策允许的各项城建 规费资金要依法收取，并做到专款专用。二是按照“谁投资、谁受益”的原则，实行投资主体 多元化，打破行业、区域、所有制界限，鼓励单位或个人以自建、民建公助、公办民助以及股 份合作制等方式建设经营城镇基础设施和各类有形市场。三是对城镇所有的建设用地实行政府 统一规划、征用、开发、出让，实现国有土地资本化经营，以土地来纳财、聚财、生财，将出 让所得资金用于城镇基础设施的建设，促进贫困山区经济社会的全面发展。(作者单位：商洛地 区行政公署办公室)★