陕政发［2000］17号　2000年4月14日 各市、县（区）人民政府，各地区行政公署，省人民政府各工作部门、各直属机构： 省交通厅拟订的《适应西部大开发加快公路发展的规划及实施意见》已经省委、省政府原 则同意，现批转给你们，请认真贯彻执行。 “九五”计划实施以来，我省公路建设取得了显著成绩，公路通车里程不断增加，等级结 构有所改善，对我省经济和社会发展起到了重要的推动作用。当前，西部大开发进入实质性 启动阶段，公路建设作为实施西部大开发战略中加强基础设施建设的重点，应该有更大的发 展。因此，一定要按照省委、省政府对公路建设提出的“抓住机遇，超常发展，提高等级， 增加密度，形成网络”的要求，以全省公路主骨架的6条国道主干线公路建设为重点，带动 次骨架系统建设，尽早形成全省完善的干线公路网络，把我省公路建设提高到新的水平。 加快我省公路建设事业发展，关键要解决好投入问题。各地、各部门必须进一步解放思想 ，更新观念，实行大开放，引来大投入，促进大发展。要采取政策引导和市场机制两种手段 ，充分发挥各级政府、民间、省高速公路建设集团公司及国内外企业、金融机构等各方面的 积极性，多层次，多形式地筹集资金，力争在盘活存量、项目引资、证券融资以及社会集资 等方面取得新的突破；在公路主骨架建设上，形成投资主体多元化、投资来源多样化、投资 运营市场化的新格局。同时，要全面放开公路勘察设计市场、建设市场和监理市场，推进招 标投标制度，引进优势队伍，确保公路建设的质量和效益。 适应西部大开发加快公路发展的规划及实施意见 陕西省交通厅 （２０００年３月２４日）
　　公路是我省现代交通网的主体。尽快改变公路落后面貌，是我省实施西部大开发战略、 实现经济大发展的重要条件。为此，必须从全省公路交通现状出发，按照西部大开发战略的 总体部署，进一步理清发展思路，改进路网规划布局，周密安排实施方案，制订积极有效的 政策措施，实现新的发展目标，以适应全省经济、社会发展的需要。 一、 全省公路发展的现状 近年来，我省公路建设抓住机遇，突出重点，加大投资，加快发展，公路里程不断增长， 等级结构有所改善，养护质量稳步提高。1999年底全省公路达到43212公里，其中高速公路 385公里，一级公路89公里，二级公路3034公里，二级以上公路占8.1%。提前一年实现县县 通油路，乡乡通公路，行政村通路95%以上的“九五”计划目标。由8条国道（其中6条还是 规划中的国道主干线和西部大通道）、28条省道和3万余公里县乡公路、5万余公里村道构 成的公路交通网已初具规模。 我省公路发展虽然取得了令人鼓舞的成绩，但与全省经济、社会发展的需要还有较大差 距。将我省公路发展水平放在西部大开发的战略背景和加快实现第三步战略目标的进程中 来审视，只是多年来交通“瓶颈”状态的初步缓解，是较低技术标准下的局部改善。总的 看，存在以下四个方面的突出问题： （一）公路等级低。全省二级以上公路仅占8.1%，比全国平均水平低5个百分点，排第18 位；国省干线公路上等外路还有322公里；县乡公路上等外路约6500公里，占公路总里程的 21%。全省公路平均技术等级达不到三级。 （二）发展基础差。我省现有公路大多是在“先通后畅”指导思想下建设的。限于当时 的经济发展水平，路面铺装率低，桥涵、防护设施不完善，抵御自然灾害能力差，晴雨通 车里程少，水毁修复欠账多，整体服务水平低。全省公路路面铺装率为77%，在全国排第 29位。尤其是高级、次高级路面里程更少，仅占37%。近9000公里的国省道中，“超期服役 ”的沥青路面占一半以上。全省五十年代至七十年代修建的桥涵，设计荷载低，已不适应 目前大型重载车辆日益增加的交通需求。全省公路网中还有38%的路段无法保证晴雨畅通， 尤其是县乡公路有近一半（48%）为晴通雨阻。国省干线公路交通量超限路段不断增加，其 中有28段739公里公路上的交通量超过5000辆/日，有些二级公路的实际交通量超过10000辆 /日，通行能力接近饱和状态，车辆运行速度缓慢，交通拥堵现象时有发生。 （三）路网不完善。原来规划的“米”字型公路主骨架，经多年建设，有300余公里基本 达到高速公路标准，但仍有670公里是三级或三级以下公路。除东接河南、西连甘肃的国道 主干线（GZ45）初步形成高速公路主通道外，西安与周边各省重要中心城市间的公路大通 道远未形成。国道上还有断头路存在。陕南、陕北许多地方的公路为“单进单出”线路， 缺少迂回途径，一处阻塞，全线中断。省际连接线出入口不畅。 （四）路用服务设施薄弱。主要是紧急救援、快速维修、路况信息、购物加油、休息餐 饮等公路交通配套设施欠账很多，给行车和出行带来不便。由于缺乏规划和控制不力，路 边店、加油站等沿公路盲目发展，使公路街道化，严重影响交通秩序和安全。 二、 全省公路发展的总体规划 针对公路发展中的突出问题，结合西部大开发的形势要求，我省公路发展应从路网布局 规划、发展重点选择、发展目标确定、实施步骤安排等方面提出新的思路。 （一）公路网布局规划 在西部大开发中，如何发挥我省明显的区位优势，很大程度取决于公路交通条件的改善 。经过积极争取，目前，交通部新制定的西部公路发展规划中，提出“四纵四横”8条西 部公路大通道（约1.5万公里），其中有3条经过我省，即包头—西安—重庆—北海、银川 —西安—武汉、西安—合肥，在陕里程约1663公里，占8条大通道总里程的11.1%；加上 1992年规划的全国“五纵七横”国道主干线中途经我省的3条公路（在陕里程约1348公里， 占国道主干线总里程3.62万公里的3.7%），陕西共有6条公路列入国家公路主干线系统，规 划里程总长约3010公里，涵盖了我省原来规划的“米”型公路主骨架。 上述6条主干线是陕西公路网的第一层主骨架，其中有5条以西安为交汇点，1条横贯陕北 能源重化工基地，形成以西安为中心辐射八方、连接周边太原、银川、兰州、成都、重庆、 武汉、合肥、郑州、包头等九个中心城市的公路枢纽。从而在布局上，使陕西成为连接东西 、沟通南北的交通枢纽，成为亚欧大陆桥在我国境内的重要集散地带，成为承担西部大开发 中区域交往的主要交通通道。 进入国家级干线路网，对全省经济、社会发展具有重要的战略意义。这些国家级干线公路 ，连接了全省十个地市所在地、所有的13个城市，以及所有的国家、省级高新技术开发区、 经济技术开发区，途经绝大部分工农业生产重要基地和重要旅游区。线路直接覆盖76个县( 市、区)， 占全省县（市、区）的71.0%；地域面积达13.9万平方公里，占全省总面积的 67.6%。这些地区的人口有2900万人，占全省的80.6%；国内生产总值约1323亿元，占全省 95.7%；社会商品零售总额约477亿元，占全省91.7%。在交通方面，6条主干线里程虽然只 占全省现有公路的7%，承担的交通量(以车公里计算)却占全省的35%；其平均断面交通量是 全省公路网平均水平的4.5倍。6条主干线公路目前只建成了高速公路385公里（潼关—宝鸡 、西安—铜川、西安—蓝田），一级公路66公里（咸阳—永寿）。 在此基础上，结合陕西南北狭长的自然地理特点，根据生产力布局和支柱产业发展要求 ，尤其是陕北能源基地开发、关中高新技术、旅游及果品产业发展和陕南汉江梯级开发及 工业走廊的建设，按照“抓住机遇，超常发展，提高等级，增加密度，形成网络”的指导 思想，我省新增加了第二个层次的干线系统，即“一纵三横两环”的次干线系统。一纵： 陕蒙界杨家坡至渭南；三横：府谷至新街、延川至定边、国道309线黄河壶口至富县雷家角 ；两环：渭南—阎良—三原—礼泉—乾县—法门寺—扶风—汤峪—周至马召—户县余下— 沣峪口—长安太乙宫—蓝田—渭南构成的关中环线和铜川—旬邑—彬县—麟游—凤翔—宝 鸡—凤县—留坝—汉中—城固—西乡—石泉—汉阴—安康—旬阳—白河—漫川关—山阳— 商州—洛南—华阴—大荔—澄城—白水—铜川构成的渭北陕南大环线，总长度约3600公里。 经过这次规划的调整充实，陕西公路发展最终将形成以西安为中心，高速公路通达九地 市所在地及现有13个城市，二级以上公路通达全省所有县城的基本格局。由高速公路构成 的公路主骨架将与周边各省市公路互连成网，使西安到太原、石家庄、郑州、武汉、重庆 、成都、兰州、银川、包头等九个中心城市的公路交通实现当日到达，形成西安与上述城 市间的“一日交通圈”；主骨架公路和次骨架公路有机联网后，二级以上干线公路将把全 省的高新技术产业开发区、农林果业特产基地、能源重化工基地、主要风景名胜旅游区和 交通枢纽连接起来。同时加强县乡公路和城镇连接线、农村道路的建设，使陕西的公路交 通发展，在提高等级、增加密度、形成网络方面跃上一个新水平，实现“主干线公路高速 化，地—县公路二级化，县—乡公路黑色化，乡—村公路硬面化”。 在公路建设超常规的发展中，要按照“建养并重”的原则，高度重视公路养护工作，采 取有效措施，加大资金投入，采用新的技术设备，提高养护技术水平。同时要加快养护体 制改革，实行养护工程招标，以节约资金，提高效率。 （二）发展目标和实施步骤 实施上述规划，我省公路建设总投资约需2030亿元，其中主骨架建设约需1300亿元，次 骨架建设约需216亿元，其他国省道建设约需304亿元，农村公路建设约需210亿元。 公路发展要既突出重点，又兼顾一般。首先加快主骨架公路建设步伐，同时加大“一纵 三横两环”次骨架系统的新建、改建力度，提高其技术等级，尽快形成完善的干线公路网 络结构。根据我省自然地理和经济、社会特点，结合西部大开发对陕西公路发展的要求， 计划用十年左右的时间，突出重点，扎实工作，努力实现西安与其他九个地市所在地以高 速公路连接起来、通往周边各省市的公路大通道全部高速化的规划目标。 具体实施方案是：首先，全面完成省境内国道主干线和西部大通道建设任务，主骨架公 路建设平均每年完成投资130亿元、建成高速公路250公里；其次，基本完成次骨架公路建 设，平均每年完成投资21.6亿元、建成二级以上公路216公里；第三，同步安排其他国省道 建设，平均每年完成投资20亿元；第四，农村公路建设平均每年完成投资13亿元。全省公 路建设十年累计完成投资1846亿元，平均每年184.6亿元。 ——到2005年，全省公路总里程达到48000公里，其中高速公路1223公里（部分路段为半 幅），一级公路120公里，二级公路6300公里，二级以上公路占总里程的比重达到16%。全 省55%以上国、省干线公路达到二级以上标准，60%以上县（市）能以二级以上公路连接起 来。农村公路晴雨通车率达到50%以上。 ——到2010年，全省公路总里程达到52000公里，其中高速公路3074公里，一级公路120 公里，二级公路7300公里。二级以上公路占总里程的比重达到20%。公路密度达25.29公里 / 百平方公里。西安与其他九个地市所在地以高速公路连接起来；我省与周边各省市高速 公路联网；全省80％以上的县(市)通达二级公路；所有行政村通公路，其中85%确保晴雨畅 通。全省80％以上的国省道干线公路达到二级标准，完全消除干线公路上的等外路。 三、实施新规划，加快公路建设的主要政策措施 适应西部大开发，加快我省公路发展，要进一步解放思想，更新观念，深化改革，扩大 开放，采取政策引导和市场机制两种手段，充分发挥各级政府、民间、省高速公路建设集 团公司及其他国内外经济组织等多方面的积极性，多层次、多方式组织公路建设，并且力 争在盘活存量、项目引资、证券融资、社会集资等方面取得突破，在公路主骨架建设上， 形成投资主体多元化、投资来源多样化、投资运营市场化的新格局。 （一）主要政策 １、实行优惠政策，降低建设成本。建议省政府根据国家关于西部大开发中基础设施建 设的有关政策和我省的经验，制定陕西省公路主干线建设优惠政策，重申以往在公路建设 方面行之有效的好办法。 ２、公路建设贷款实行总体评估，统贷统还。建议有关银行对全省每年新开工利用贷款 修建的公路项目进行总体评估，集中对交通厅（或公路局）实行统贷统还的办法，以弥补 建设资金不足。同时，对贷款项目资本金的最低比例，维持目前的35%而不再提高。对经 济、社会发展急需但预期财务效益不够显著的公路项目贷款，省上给予低息或贴息的优惠 政策。 ３、财政预算每年对公路建设的投资不低于从公路规费中（包括通行费）征收的税费。 ４、公路建设土地征用，实行与铁路、民航等基础设施建设同等对待的办法，免征耕地 占用税。 ５、积极争取国家加大对陕西公路建设的扶持力度。 （二）主要措施 １、贯彻“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的方针，充分发挥各级政府、 国内外经济组织和广大群众的积极性。公路主骨架建设项目主要由省上组织实施。次骨架 及一般干线公路新建、改建项目，主要由地市组织实施。农村公路由县负责组织实施。 ２、加强建设前期工作。加大设计改革力度，开放公路勘察设计市场，全面推进设计招 标，引进优秀设计单位，充实设计力量，提高设计质量和水平。在完成“十五”计划建设 项目的基础上，全面安排“十一五”、“十二五”的前期工作，超前搞好项目储备。 ３、完善建设项目管理。以公路主骨架建设为重点，以建设质量、造价、工期控制为中 心，优化建设管理体系，完善项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同制和质量监 督制，确保公路建设质量和效益。 ４、扩大开放，拓展公路建设多元化投资渠道和建设方式。全省已建成和规划建设的收 费公路，向市场开放，鼓励、欢迎国内外经济组织以多种形式投资建设、经营或购买其收 费权。 （１）积极吸引国内外商业资本和私人资本。对投资规模大、预期收入稳定的高速公路 、桥梁、隧道积极推进以BOT方式进行建设。近期推出机场2号高速公路、府谷—店塔公路 等项目，面向国内外招商引资。 （２）盘活存量资产，推进公路收费经营权转让。可以将一条路转让，也可以将高速公 路和与其并行的收费还贷公路组合成一个项目，整体转让。陆续将西安—黄陵、西安—宝 鸡和渭南—潼关等公路项目的收费经营权，向国内外经济组织转让，尽快收回投资。 （３）积极利用证券市场融资。遴选优良的高速公路资产，进行重组包装，推向国内外 证券市场，争取上市发行股票。 （４）鼓励国内外投资者以其资金或技术入股，公路沿线政府以土地作价入股，施工单 位和原材料供应商以设备、原材料作价入股的方式合作建设经营高速公路。 （５）积极争取发行公路建设债券。在力争更多国家财政债券的同时，争取省上发行我 省地方性公路建设政府债券。鼓励省高速公路建设集团公司发行公路建设企业债券。 （６）进一步争取国内外金融机构的贷款。近期在利用亚行贷款修建GZ40阎良—韩城禹 门口高速公路的基础上，继续争取利用世行贷款、亚行贷款和日本协力基金，建设其他公 路项目。以已建成公路的收费权作质押，积极争取国内银行贷款，并由省上统贷统还。 ５、大力推进科技创新。深入研究长大公路隧道、黄土沟壑区深沟大跨桥梁建设技术， 特殊地质病害防治及复杂水文情况下工程建设的技术，不断提高公路建设科技含量，有效 降低工程造价。在关中交通密集地区和城市地带积极开发ITS技术，缓解交通拥挤。广泛 应用卫星遥感、航测、CAD等先进的勘测、设计技术，优化设计方案。 ６、处理好交通建设与生态、环保的关系，把交通建设与“山川秀美”工程结合起来， 实现可持续发展。★