陕西省山川秀美办公室主任 周万龙
生态环境是人类赖以生存和发展的物质基础。在人类即将步入21世纪的重要历史时期，
生态问题愈来愈受到国际社会的关注。为了认真贯彻江泽民总书记关于“再造一个山川秀
美的西北地区”的重要批示和朱镕基总理提出的“退田还林(草)，封山绿化，个体承包，
以粮代赈”重大政策措施，开创我省生态环境建设的新局面，省委、省政府决定，在全省
组织实施以水土保持和生态环境建设为主要内容的山川秀美工程。这是实施西部大开发战
略的重大举措，更是促进陕西经济走可持续发展之路的战略选择。我们一定要认清使命，
统一思想，全身心地投入到山川秀美工程建设中去，为实现山青、水绿、村美、人富目标
努力奋斗。
一、对我省山川秀美工程建设的再认识
(一)山川秀美工程在全省经济社会发展中起着根本性的、深远的、关乎全局的重要作
用。
１、生态环境是人类赖以生存和发展的前提条件和物质基础，对人类社会的延续和发
展起着根本的决定性的作用。生态环境是指人们周围各种自然因素的总和。可以说，地球
上任何一个物种的产生和发展，都离不开其周围的自然环境。假如离开了土地、森林、水
、大气等自然因子，人类将会不复存在。同时，人类的生产活动，是以客观世界为对象的
，通过对资源的开发、利用，经济得以发展，社会得以进步，文明得以产生。就此而言，
一部人类社会的发展史，其实是人类对自然资源的开发利用史。在这个过程中，人类觉悟
到生态环境的重要意义。在中国古代文明中，强调“天人合一”，强调人与自然的“和谐
”共处，正是生态意识觉醒的直观表现。到了现代社会，随着工业经济的发展，人口的急
剧膨胀，人类对自然资源的需求不断攀升，加之工业化带来的污染，使生态环境遭到严重
破坏，直接威胁到人类的生存和发展。1998年的“三江”水灾，今年波及大半个中国的扬
沙和沙尘暴天气，就是大自然发出的严重警告。我们只有一个地球，我们只有一个家园。
保护地球，改善生态，应当成为人类共同的声音和行动。
２、山川秀美工程作为生态环境建设的载体，是西部大开发的切入点和首场战役，在
陕西经济社会发展的历史进程中将扮演重要角色，具有深远的意义。陕西地处我国内陆腹
地，是中华文明的主要发祥地之一。但是，随着农耕文明的日渐衰微和海洋文明的诞生与
发展，陕西逐渐失去了往日炫目的光环。从自然因素来看，我国5000年来气候的总体走势
是干旱，在陕西表现为十年九旱，旱灾与水灾交替发生，沙漠化趋势明显，水土流失十分
严重。这对以农业为主的陕西经济带来很大的影响。从人类自身来看，在原有生产方式下
，当人口进一步膨胀之后，种地打粮成为解决温饱的惟一途径，随之而来的是农业生态严
重破坏，农业产出减少，形成“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环。陕北地区的倒山种地
，陕南地区的“挂牌地”、“大字报地”，盖属于此。再从工业经济发展的角度看，一些
贫困地区往往是资源富集区，但由于人才、资金、技术、信息、交通等方面因素的制约，
这些优势资源却得不到合理开发利用，形成了一种经济与资源不协调的“潜富足性”贫困
。因此，对于陕西来讲，只有把生态环境建设放在重要位置，通过实施山川秀美工程，大
面积植树种草，退耕还林(草)，封山育林，搞好小流域综合治理，全面控制水土流失，才
能为经济的可持续发展创造条件，才能使丰富的自然资源得到合理的开发利用，才能改善
投资环境，也才能在西部大开发的滚滚洪流中重振雄风，实现“后起飞跃”。
３、生态问题不仅是一个科学问题，更是一个严肃的社会问题和政治问题，事关改革
、发展和稳定大局。生态学是涉及许多学科、许多门类的边缘科学，也是实践性很强的一
门学问。但仅仅把它作为一个科学问题来认识是远远不够的。由于它涉及人类自身的延续
和发展，因而具有浓厚的社会经济政治色彩。陕西是全国生态环境建设重点治理区，生态
环境的恶化，不仅影响到我省经济发展和人民生活，也对下游地区造成严重威胁。朱镕基
总理曾严肃指出：“如果不加紧、加快实施在西部地区恢复林草植被、治理水土流失，那
么长江、黄河日渐淤积，洪水灾害不可能得到根治，广大中下游流域将永无宁日。”这绝
不是危言耸听，而是严峻的现实。
(二)我省山川秀美工程建设任重道远，大有可为。
建国以来，在党和国家的重视支持下，在省委、省政府的正确领导下，全省人民发扬
艰苦奋斗的延安精神，坚持不懈地开展治山、治水、治沙斗争，使生态环境恶化的趋势得
到有效遏制。这足以说明，我省生态环境建设是富有成效的，生态修复和重建是大有希望
的。现在，我们要向更高的目标迈进，即实现陕西大地山川秀美，就必须进一步吃透实情
，摸清底子，既看到有利条件，又看到不利因素，从而扬长避短，走出一条符合实际的发
展路子。
1有利条件。
可以概括为“六有”：
(1)有机遇。江总书记重要批示和朱总理重要讲话，为实施山川秀美工程指明了方向
。西部大开发战略的启动实施，带来了千载难逢的发展机遇。省委、省政府对山川秀美工
程高度重视，将其列为西部大开发的首场战役。抢抓机遇，加速发展，应当成为全省上下
的共识。
(2)有基础。根据普查资料，全省水土流失面积１３.７５万平方公里，占到全省总土
地面积２０.５６万平方公里的2／3。到1998年，全省累计初步治理水土流失789万平方
公里，林草覆盖率达到382%，建设骨干拦泥坝353万座。通过治理建设，年减少入黄
泥沙约13亿吨，为黄河安澜做出了重要贡献，也为实现陕西山川秀美奠定了基础。
(3)有经验。在长期的斗争实践中，广大科技工作者和人民群众积累了丰富的治理建
设经验，比如，小流域综合治理、水坠淤地坝建设、大垄沟水保耕作法、引水拉沙等经验
，值得进一步普及、推广。
(4)有队伍。生态环境建设的重点是水土保持。陕西省水土保持局从50年代成立至今，
队伍不断发展壮大，业务不断拓展提高，目前是全国最有影响的水保专门机构之一。各地
、市、县也设有水保站，工作体系健全。随着各级山川秀美机构的建立健全，完全可以负
起组织、管理、实施的职能。
(5)有政策。随着西部大开发战略的全面启动，国家将陆续出台许多优惠政策。特别
是朱总理提出的“个体承包，以粮代赈”重大政策措施，对调动农民退田还林(草)积极性
将起到不可估量的作用。同时，省及各地也出台了一系列优惠政策。所有这些，是任何资
源都不能替代的发展动因。
(6)有环境。山川秀美工程一经提出，得到了全省上下的积极响应。据统计，1999年
，全省治理水土流失面积4556平方公里，植树造林430万亩，种草120万亩，兴修基本农田
110万亩，出现了前所未有的好势头。
2不利因素。
(1)森林资源分布极不均衡，林草覆盖率低。目前全省森林主要分布在秦岭、巴山、
关山、黄龙山和乔山5个林区，森林面积占全省森林面积的78%，森林覆盖率达到51%；其
余地区的土地面积占全省的56%，森林面积只占全省的22%，平均森林覆盖率只有113%。
林分质量差，生态功能低。现有草场以天然草场为主，退化严重，产草量下降。
(2)水土流失极为严重。全省现有水土流失面积1075万平方公里，占总土地面积的
523%。全省年输入黄河、长江的泥沙量达92亿吨，占全国江河输沙总量的1／5。全省
70%的人口和80%的耕地处在水土流失区。
(3)土地沙化、荒漠化问题十分突出。陕西是我国北方沙漠化分布较广的省区之一。
现有沙漠化土地363万公顷，盐漠及重盐碱地13万公顷。治理任务艰巨，难度越来越
大。
(4)水资源严重短缺，且地区分布不均。陕西水资源总量442亿立方米，人均占有水资
源量1240立方米，是全国人均量2300立方米的539%；且水资源量地区分布不均。目前全
省年缺水量25亿立方米，给工农业生产和人民生活带来很大影响。
(5)自然灾害频繁，水旱灾害交替发生。恶劣的生态环境，使陕西成为灾害多发省份。
十年九旱，洪灾频繁，每每造成十分惨重的损失。
出现以上问题，既有历史的、自然的原因，更有人为的因素。可以概括为“六重六不
重”：
(1)重外不重内。在人类社会与生态资源环境之间，始终存在一个基本矛盾，即“经
济需求与生态供给”的矛盾，如果这对矛盾处理不当，就会引发生态问题。长期以来，受
人口增长的压力和生产力水平的制约，解决温饱始终是农业和农村经济的头等大事。但是
在解决这一矛盾的过程中，却片面采取外延扩张的做法，忽视内涵挖潜，造成广种薄收，
结果陷入“越穷越垦，越垦越穷”的怪圈。
(2)重近不重远。在“速富”心理的驱动下，一些地方只顾眼前，不计长远，对自然
资源采取掠夺式开发，导致生态环境恶化。
(3)重种不重养。沿袭传统的耕作方式，只种地，不护地，不养地，结果“种一年地，
扒一层皮”，导致水土流失，土地承载力弱化。
(4)重建不重管。一些地方在生态环境建设中，只注重前期建设，忽视后期管理，治
理成果保存率极低。
(5)重量不重质。一些地方片面追求数量的增加，规模的扩大，却忽视质量和效益的
提高，直接挫伤了群众的积极性。
(6)重林不重草。在现实生活中，大多数人谈到生态环境建设，第一反映就是“植树
造林”，这并没有什么不对。但从生产环境改善的角度来讲，草作为重要的固土、养土生
态因子，却长期被忽视了。同时，一些地方还有重工程措施、轻生物措施的现象。总之，
由于缺乏系统思维，认识片面，措施单一，方法简单，零敲碎打，使生态环境建设难以企
及预期的目标。
(三)应该把山川秀美工程摆在全省经济社会发展的重要位置。通过以上两个问题的阐
释，我们可以肯定地说，既然山川秀美工程在全省经济社会发展中起着根本性的、深远的
、关乎全局的重要作用，既然山川秀美工程有着千载难逢的发展机遇和广阔的舞台，那么
，我们就应该毫不动摇地把山川秀美工程建设摆在全省经济社会发展的重要位置，并持之
以恒地抓紧抓好。面对21世纪，面对西部大开发的滚滚洪流，我省山川秀美工程建设任重
而道远。要肩负起支撑国民经济可持续发展和提高人民生活质量的历史重任，必须矫正短
视，从长计议；必须立足陕西，胸怀全局；必须改变时紧时松、零敲碎打的做法，真正从
根本上、战略上来研究和实施加强生态环境建设、再造秀美山川的对策和措施。
二、关于今后一个时期我省山川秀美工程建设的思路
21世纪，是一个知识经济的时代，也是一个生态因子成为经济发展最强劲支撑的时代
。如果说西部大开发战略使21世纪成为陕西重振雄风的希望之旅，那么，山川秀美工程就
是陕西重铸辉煌的坚强基石。我们一定要认真贯彻落实江总书记重要批示和朱总理重要讲
话精神，在省委、省政府的正确领导下，依靠全省人民，努力开创生态环境建设的新局面
。为此，今后一个时期我省山川秀美工程建设的总体思路是：树立一个思想：经济社会
发展，生态建设先行的思想；
实现一个目标：山川秀美目标；坚持三个不动摇：坚持25度以上陡坡地退耕还林还草
不动摇；坚持农业基础设施建设不动摇；坚持大搞小流域综合治理不动摇。
解决好三个问题：粮食安全问题；稳步退耕问题；农民增收问题。
发扬三种精神：实事求是的精神；开拓创新的精神；艰苦奋斗的精神；
做到六个结合：生态、经济、社会效益结合；工程、生物、耕作措施结合；乔灌草结
合；治坡与治沟结合；长远利益与当前利益结合；综合治理与科技开发结合。
实施六大工程：
(1)绿色屏障工程：
重在构建不同区域的生态建设框架，形成覆盖全省的绿色屏障。
①长城沿线防风固沙绿色保护带。
②陕北黄土高原丘陵沟壑区及渭北黄土高原沟壑区水土保持绿色保护带。
③秦岭等五大林区天然林保护带。
④陕南秦巴山地水土保持绿色保护带。
⑤大中城市、农村小城镇以及公路、铁路、河流沿线“两点三线”绿色生态网。
(2)生态农业工程：
主要探求高效农业生产与可持续发展结合的最佳模式，实现二者的有机统一。
①陕北地区：克服干旱、少雨、缺水等障碍因子，实施退耕还林还草，大兴旱作
农业技术，推广坡地水分汇集技术及垄沟种植、地膜覆盖、舍饲养畜、沼气池等新型
实用技术，构建生态农业模式。
②关中地区：重在改善农业系统内物质循环，克服“石油农业”、无机化带来的
负面影响，发展高产优质高效农业。
③陕南地区：通过加大农业生产的科技含量，提高生产效益，在解决耕地不足矛
盾的同时，解决毁林毁草开荒问题。
(3)经济林果工程：
以不同区域的优势产品为着眼点，重在探求生态效益与经济效益的有机结合，构
建“绿色致富”工程框架。
①黄河沿岸大枣开发带。
②延安周围山桃、山杏、仁用杏开发带。
③渭北地区苹果开发带。
④陕南地区核桃、板栗、中药材开发带。
(4)基础设施工程：
基础设施建设既是农业经济发展的基础，又是生态环境建设的基础，应当切实加
以重视。
①基本农田建设。按照陕北、渭北人均2?亩，关中、陕南人均1亩的目标，全力搞
好基本农田建设，划定基本农田保护区，坚决禁止乱占、滥用耕地。
②小型水利工程建设。坚持走“小工程，大群体”的路子，库、塘、窖、井一起上
，缓解干旱缺水矛盾，提高林草成活率，保证山川秀美工程建设质量。
③骨干拦泥坝(淤地坝)建设。骨干拦泥坝(特别是坝系)是一种拦排并举，上拦下保
，上挖下用，边淤边用的科学用洪用沙模式，在控制水土流失、建设优质基本农田等方
面有着十分显著的作用。因此，要把骨干拦泥坝作为一项重要的工程措施，摆在山川秀
美工程建设的重要位置。
(5)生态修复工程：
主要是对经济建设过程中遭到破坏的生态环境进行补救恢复性建设。
①公路、铁路等基础设施建设过程中遭到破坏区域的生态修复。
②矿区废渣、废料、废水治理。
③城市内的大气污染、噪音污染、光污染的生态治理。
④过度放牧区及过度采伐区的封禁治理。
(6)产业开发工程：
主要探求山川秀美工程与资源重新配置的关系，在早期配置时就着眼后期的开发利
用，培育生态棗经济良性循环链条，解决农民增收问题。
①草业开发。包括草籽销售、草粉加工、叶蛋白提取、城市草坪等产业点。
②苗木开发。包括新优品种的引进、繁育，种子、种苗销售等产业点。
③果品开发。包括干鲜果销售、果品深加工、包装、运输等产业点。
④畜产开发。依托草业，发展壮大畜牧业，进行肉、皮、毛等的深度加工，实现增
值增效。
处理好八方面关系：
(1)处理好山川秀美工程建设与其他建设的关系。人类的政治、经济、文化活动，都
是以生态环境为载体的。保护生态环境，就是保护人类的生命线。所以，无论搞什么建
设，都应首先考虑生态问题，绝不能以牺牲生态环境来换取一时一地的利益。同时，政
治、经济、文化建设对生态的关注和诱导，有助于在全社会形成保护生态环境的良好氛
围，使山川秀美建设成为群众性的社会工程。
(2)处理好山川秀美工程建设与科技开发的关系。要依靠科技进步，努力提高山川秀
美工程建设的科技含量。结合工程项目，对生态环境建设的关键问题和带有普遍性的重
点、难点问题进行科技攻关。大力推广先进适用技术，重视加强对农村技术人员及农民
群众的技术培训，把生态环境建设逐步转移到依靠科技进步的轨道上来。
(3)处理好当前与长远的关系。我省生态环境形势严峻，矛盾较多，必须从最突出的
问题入手，抓住主要矛盾，实施重点突破。同时，又要着眼于长远的发展，系统谋划，
从长计议。处理好了抓当前与抓长远的关系，就能保证生态环境建设始终处于一种循序
渐进的良性发展轨道，逐步配套完善，逐步恢复提高。
(4)处理好建设和保护的关系。生态环境，重在保护。这里的保护，应当包括两层含
义：一是保护好原有的生态，二是保护好治理后的生态，坚决杜绝边建设边破坏的现象
发生。要广泛深入地宣传《水土保持法》《草原法》《森林法》等法律法规，加强监督
管理，加大执法力度，使生态环境保护和建设走向法制化的轨道。
(5)处理好速度与质量的关系。生态环境建设在西部大开发中的重要位置，决定了必
须以只争朝夕的精神，努力加快建设速度。但是，我们追求的速度，必须是建立在高质
量基础上的速度。工作中既要求速度，更要讲质量，做到速度和质量的统一。
(6)处理好规划与实施的关系。规划是山川秀美工程建设的龙头和蓝本。要从实际出
发，因地制宜，因害设防，综合考虑各种因素，科学进行规划。规划一经通过，必须按
设计要求精心组织施工，实行全方位、全过程的工程监理，从根本上杜绝“豆腐渣”工
程。
(7)处理好梯次开发与整体推进的关系。山川秀美工程是一项系统工程，必须看到它
的长期性、艰巨性、复杂性，任何毕其功于一役的想法都是十分有害的。要坚持先易后
难，由点到面，有步骤、分阶段地梯次开发，进而谋求整合，整体推进。
(8)处理好政府推动与群众参与的关系。山川秀美工程建设，政府重视是前提，群众
参与是关键。要继续深化农村产权制度改革，探索新的使用、管理机制，明晰所有权、
使用权、收益权，签订规范的合同，给群众吃一颗长效“定心丸”，充分调动群众治理
开发的积极性。
三、切实加强对山川秀美工程建设的领导
山川秀美工程是一项宏大浩繁的系统工程，涉及面广，矛盾突出，任务艰巨，必须
切实加强对整个工作的组织领导。要适应新的形势，立足职能转变，不断探索实施领导
的新思维、新形式、新方法、新手段、新途径，不断把工作推向前进。
1必须转变观念，提高认识。这是推进山川秀美工程建设的思想源泉。要把山川秀
美工程建设作为西部大开发的根本和切入点，作为实现经济可持续发展的根本保证来认
识，破除旧的资源利用观，树立新的生态经济观。要认识到农业是依托自然资源的一种
产业，只有治理搞好了，才能为生产提供更多更好的资源，使农业开发获得有力的自然
系统支撑。同时依托自然资源搞开发，还可利用社会经济资源，提高生产经营层次，使
生产获得更大效益。要树立新的全局观、发展观和建设观，做一些前瞻性的研究和探索
，努力拓宽山川秀美工程建设的领域，使治理和建设上升到一个新的层次和境界。
2必须深入实际，调查研究。这是找准矛盾、科学决策的主要方法。要通过调查，
真正吃透实际情况，掌握一手资料，做到底子清楚，心中有数；通过研究，探求山川秀
美工程建设的新规律，寻找解决矛盾和问题的新方法，做到有的放矢，科学决策，不断
提高指导工作的针对性。
3必须因地制宜，分类指导。这是贯彻实事求是思想路线，确认矛盾特殊性的客观
要求。我省南北气候的差异性和自然地理形态的多样性，决定了我们在指导山川秀美工
程建设上必须具有灵活性。要在全省总体部署的指导下，从当地实际情况出发，实事求
是，因地制宜，区别情况，分类指导。切忌“一刀切”，反对强迫命令。
4必须树立典型，抓点示范。这是确立标尺，推动工作均衡开展的有效措施。抓点
的过程其实就是总结利害得失，推动工作迅速开展的过程。一个好的典型，就是一面旗
帜，一条路子，一个发展的方向。在山川秀美工程建设中，各级领导都要带头抓点示范
，培育典型，用自己的言传身教，用典型的先进事迹来教育群众，鼓舞士气，推动工作。
5必须坚持质量，讲求效益。这是提高山川秀美工程建设水平的根本保证。山川秀
美工程是功在当代、惠及子孙的千秋大业，必须坚持“高起步、高标准、高质量、高效
益”原则，对工程的规划、设计、施工、验收诸环节实施全程质量监督，确保建一处，
成一处，收效一处，使国家和人民得到实实在在的效益。
6必须自力更生，艰苦创业。这是现阶段我省山川秀美工程建设的内在动力。生态
环境建设是一项长期的战略任务，需要大量的资金投入。所以，我们一方面要认真贯彻
落实省委、省政府提出的“以开放促开发，以开发求发展”战略，进一步扩大对外开放
，加大招商引资力度，积极吸引社会资金和外资投向山川秀美工程，解决资金不足的矛
盾。另一方面，更为重要的是，要教育广大群众克服等靠要思想，继续发扬自力更生、
艰苦创业的延安精神，拿出不怕困难、敢打敢拼的热情和勇气，不等不靠，自我启动，
自我发展。
7必须依靠群众，群策群力。这是事业取得成功的基础条件。人民群众是推动历史
进步的根本力量，是山川秀美工程建设的主体。各级干部都要牢固树立群众观点，从群
众中来，到群众中去，一切为了群众，一切依靠群众，尊重群众的首创精神，倾听群众
的意见和建议，真正把群众的积极性、创造性引导好、保护好、发挥好，使山川秀美工
程建设成为广大群众的自觉行动。
8必须改进作风，真抓实干。这是工作取得实效的关键和要害。省强民富，山川秀
美，是一幅美好的图画。要将它变为现实，就必须付诸行动，真抓实干。各级干部都应
该转变作风，深入基层，深入山川秀美工程建设第一线，组织和带动群众，扎扎实实，
埋头苦干，用勤劳的双手，描绘出山川秀美的美好明天。★
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时间：
2008-06-26 00:00
