 陕发［1998］16号 1998年12月4日 各地、市委，各地区行署和各市政府，省委和省级国家机 关各部门，各人民团体： 为了充分发挥我省旅游资源优势，加快旅游产业发展 ，使之成为全省国民经济的重要支柱产业，特作如下决定：  一、充分认识旅游产业的地位和作用  １、改革开放以来，我省旅游业取得了长足的发展。基 础设施明显改善，产品开发初具规模，综合接待水平显著 提高，旅游业总收入已占全省国内生产总值的６.３％， 旅游业已成为我省国民经济发展和对外开放的重要组成部 分，成为我省最具发展潜力的优势产业之一。 我省旅游业发展的主要问题是产业化程度不高。随着 改革的深化，一些深层次矛盾和问题日益显现，主要是： 旅游资源管理分散，条块分割，部门所有，宏观调控力度 不够；旅游企业规模小，效益差，经营管理粗放；旅游产 品开发滞后，服务设施不配套，投资渠道单一。 ２、旅游业是关联度高、综合性强的新兴产业，已成 为当今世界第一大产业。我省以文物为特色的旅游资源品 位高、存量大、种类多、文化积淀深厚，具有巨大的发展 优势。加快旅游产业发展，有利于优化产业结构，培育新 的经济增长点；有利于调整投资方向，提高资金使用效益 ；有利于发展服务贸易，促进对外开放；有利于带动第三 产业发展，创造更多的就业机会；有利于提高国民素质， 促进社会全面进步。面对世界旅游业迅猛发展，国内许多 省区市已把旅游业确定为支柱产业，市场竞争日趋激烈的 新形势，我们必须增强紧迫感，解放思想，深化改革，重 点突破，加快发展，把旅游业做大，使其成为我省名副其 实的重要支柱产业。  二、旅游业跨世纪发展的指导思想和目标 ３、今后一个时期，我省旅游业的发展必须坚持以党 的十五大精神为指导，建立与发展社会主义市场经济相适 应的旅游管理新体制，充分发挥历史文化资源优势，积极 开拓国际国内两个市场，营造支持和保障旅游业发展的良 好环境，加快旅游产业化、规模化、市场化进程，坚持以 经济效益为中心，做到经济效益、社会效益和环境效益相 统一。到２０００年，旅游业总收入占国内生产总值的６. ７％，２０１０年，旅游业总收入占国内生产总值的１０ ％。 ４、实现我省旅游业跨世纪发展目标，必须坚持以下 原则： ——在贯彻文物保护为主的前提下，实行合理利用与 有效相结合。文物是我省最具特色的旅游资源。建立国家 保护为主并动员全社会参与的文物保护新体制。坚持科学 开发，促进文物资源优势向旅游产品优势的转化，实现文 物事业和旅游产业的可持续发展。 ——深化旅游管理体制改革，积极推进投资主体多元 化。打破地区、行业、所有制界限，实行政企分开、事企 分开、所有权与经营权分离，组建企业集团，发展旅游企 业，培育壮大市场主体。鼓励多种所有制经济组织开发旅 游产业，采取多种引资方式加大投入力度。 ——调整旅游产业结构，积极开发新、特、精旅游产 品。历史文化内涵与现代科技手段相结合，人文景观与自 然景观相结合，大力开发旅游名牌产品。优化产品结构， 形成“食、住、行、游、购、娱”全面协调发展的新格局。 ——加强宏观调控，实施政府主导。强化旅游规划管 理，依法保护旅游资源，规范旅游市场秩序。在推进旅游 管理体制改革中保证原有既得利益，充分调动各方的积极 性。 ——积极推进横向联合，共同开发旅游市场。以经济 利益为纽带，推进省内旅游企业、旅游景点的联合开发和 促销。加强东西部合作，积极开展与国内热点城市、重点 旅游区域的经济协作，开拓国际国内两个市场。 ——坚持两手抓、两手都要硬，促进旅游经济与社会 进步协调发展。实现旅游产业化必然要求相应的物质条件 保证和社会文明支持，全省基础设施重点项目建设和全社 会精神文明建设水平的提高会更加有利于旅游产业更好更 快地发展。努力提高全社会文明程度，全面改善旅游环境。  三、改革管理体制，转换经营机制 ５、深化文物景点的体制改革应当从事企分开入手。 已经或有条件成为旅游景点的文博事业单位，要积极适应 发展旅游业的要求，将文博单位中事业发展职能和市场经 营职能分开，事业部分仍按照事业规律管理，企业部分组 建经营开发实体。 在保证国家完全拥有文物所有权和有效保护的前提下 ，实行所有权与经营权分离。文博单位的各种经营性收入 是其经营权的具体体现。经营权可以采取合作经营、委托 经营等方式与文物的甩有权实行分离，最大限度发挥资本 运作所产生的经济效能，为文物事业的进一步发展争取更 加充足的资金。 在事企分开的基础上，理顺秦始皇陵区的文物管理体 制。将秦兵马俑博物馆、秦始皇陵文管所，以及即将建设 的铜车马馆、铠甲坑馆等单位合并，成立秦始皇陵博物院 ，划归省文物局直接管理。 ６、依据《陕西省旅游管理条例》，由省旅游管理部 门制定旅游景区分等定级标准和管理办法。根据旅游资源 品位划定等级，按照旅游发展规划重新确定范围。旅游景 区分省、地、县三级，由同级政府公布。第一批省级旅游 景区为：骊山、汉景帝阳陵、华山、法门寺、乾陵、太白 山、黄帝陵、壶口瀑布。 各级旅游管理部门要按照统一领导、分级管理的原则 ，依法对旅游景区实施规划和建设项目的行政管理。省级 旅游景区总体规划须经省旅游管理部门审查并报省政府批 准。省级旅游景区的建设项目须经省旅游管理部门审查后 ，再按国家和省有关规定办理审批手续。 旅游景区可成立综合服务的行政管理机构，作为当地 政府的派出机构，其职责是：组织实施景区规划，负责基 础设施建设，协调工商、治安、城建、环保、卫生等行政 管理工作，为景区发展创造优良环境。 ７、积极扶持国有旅游骨干企业，按照建立现代企业 制度的要求，转换企业经营机制，提高企业经济效益。采 取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制和出 售等多种形式，加快放开搞活国有旅游小企业的步伐。  四、组建旅游企业集团，培育壮大市场主体 ８、组建大型旅游企业集团作为我省旅游产业的龙头 企业，是推动旅游管理体制改革，加快旅游产业发展的关 键环节。组建企业集团，有利于优化资源配置，实现直接 融资，发展规模经济。全省组建两个大型旅游企业集团， 省和西安市各一个。 ９、组建陕西旅游集团公司（以下简称集团公司）。 集团公司由秦兵马俑旅游有限责任公司和西安宾馆、唐城 宾馆、东方大酒店、陕西省旅游汽车公司组成。秦兵马俑 旅游有限责任公司由秦兵马俑旅游开发有限责任公司（含 秦始皇陵）、乾陵旅游开发有限责任公司、法门寺旅游开 发有限责任公司、华清池旅游有限责任公司、陕西华山旅 游发展总公司、西安中国国际旅行社有限责任公司、陕西 省中国旅行社、陕西海外旅游总公司、陕西省文物总店、 陕西省文物复仿制公司重组设立。上述企业的全部国有资 产一次性无偿划转到集团公司，同时将凯悦饭店的我省国 有股权划归集团公司持有。集团公司是省政府直属的国有 独资公司，是省政府授权投资机构和资本运营机构。集团 公司对其全资子公司、控股子公司的有关国有资产依法进 行经营、管理和监督，并相应承担保值增值责任。集团公 司所属企业的营业税按属地原则缴纳；其所得税统一上缴 省财政，由省财政按所属企业效益专项返还原属地方和部 门。具体办法由省财政厅另行制定。 １０、为了支持新组建的企业集团，要给予政策上的 扶持。以１９９８年集团所属企业上缴的营业税、所得税 为基数，营业税新增部分３年内全额返还，所得税新增部 分５年内全额返还。企业集团应将全部返还款建立文物保 护、旅游开发专项资金，用于国有资本的再投入和进行结 构调整。  五、加强规划管理，大力开发新产品 １１、进一步完善全省旅游业发展中长期规划，统一 编制旅游景区总体规划和旅游产品开发规划，并纳入国民 经济和社会发展计划，优先予以安排。文物、建设、林业 等行业发展规划应做到与旅游发展总体规划相协调。旅游 资源的开发建设必须做到有效保护，合理开发，防止盲目 、重复建设。依法保护耕地，节约建设项目用地。投资３ ０００万元以上的旅游建设项目须经省旅游管理部门审查 后，再按国家和省有关规定办理审批手续。对乱占乱建、 粗制滥造的景点，要依法清理整顿。 １２、按照“一个中心、四条线路”的规划思路，重 点抓好一个中心旅游城市——西安市，积极开发四条旅游 精品线路：东线——西安、临潼、华山；西线——西安、 咸阳、乾陵、法门寺、周原、太白山、茂陵；北线——西 安、铜川、黄陵、延安、壶口；南线——西安、佛坪、洋 县、汉中、汉江旅游线。近期着重抓好秦陵博物院、汉景 帝阳陵、华山扩容和西岳庙整修、西安绕城森林公园、周 原博物馆、黄帝陵整修、法门寺园区、省自然博物馆、太 白山休闲度假区、佛坪自然保护区等项工程。用三至五年 时间，初步建成具有中华民族特色和国际先进水平的产品 体系。 １３、西安是有着悠久历史文化的文明古都，要创新 旅游内容，搞活旅游形式，组织开发西安古都游系列产品 ；要按照发展大旅游的思路完善城市总体规划，营造旅游 氛围，改善市容环境，建立旅游标志物；要根据旅游“六 要素”，健全高标准、系列化的配套服务设施。树立“中 国优秀旅游城市”新形象，增强对外推进横向联合、对内 带动旅游发展的辐射功能，充分发挥西安市在我省旅游业 发展中的龙头和窗口作用。 １４、树立精品意识，实施名牌战略，重点开发一批 融历史文化、现代科技和参与性、娱乐性为一体的旅游景 区。以周、秦、汉、唐历史文化为主题，以省级旅游景区 为依托，逐步建成四个特色鲜明的大型文化旅游区，当前 着重开发建设以秦始皇陵为中心的秦文化旅游区和以汉景 帝阳陵为中心的汉文化旅游区。探索大明宫等遗址的开发。 １５、运用现代科学技术对现有旅游产品进行改造， 提高档次和水平。各地、市要规划一批现有产品改造项目 。深入挖掘历史文化内涵，在西安建设一批以唐诗和历史 人文典故为内容的雕塑和碑刻；研究开发秦食文化，形成 秦菜第洌；大力发展地方民间艺术产品；有计划地兴建一 批现代游乐项目。打历史文化品牌，做综合效益文章。 １６、扶持一批旅游特色商品生产企业，研制开发旅 游小商品、工艺品、纪念品。加强旅游商品销售工作，重 点城市和旅游景区要建立旅游商品购物中心和旅游商品交 易市场。加强文物复制品的管理，实行生产、销售许可证 制度。  六、加大宣传促销力度，积极开拓旅游市场 １７、坚持国际国内并重，适应游客多层次需求，全 面开发客源市场。近期重点拓展日本、北美、欧洲、中东 和港、澳、台市场，大力发展东部沿海省份市场。在巩固 发展团队旅游的基础上，开发散客旅游市场；在以观光旅 游为主导的同时，开展休闲旅游、商务旅游、专项旅游。 １８、各级政府要制定市场开发战略，完善旅游形象 设计，增加宣传促销经费，加大整体宣传力度。发挥文物 、文化、外事、科技、外经贸在对外开放方面的优势，形 成陕西旅游对外宣传的整体合力。在境外举办的各类展销 活动，要尽可能设旅游宣传促销厅（台）。建立陕西旅游 电子信息网络，尽快与国际接轨。 １９、旅行行要采取得力措施，扩大自主外联规模， 确保外联人数增长速度高于接待人数增长速度。要对旅行 社自主外联下达计划，严格考核，实行奖惩。加强营销网 络的建设，与主要客源国家和地区的大旅行社建立密切的 合作关系，搞好在境内开办合资旅行社的试点。 ２０、发挥西安作为内陆口岸城市和旅游客源集散地 的优势，以“丝绸之路”为切入点，加强与西部省区的横 向联合。进一步加强与东部省、市的合作，共同开发“北 京、上海、西安、桂林”旅游黄金线路，鼓励我省旅游企 业与东部旅游企业组成经营联合体，联合促销，共同受益。  七、转换投入机制，拓宽筹资渠道 ２１、抓紧论证、精心包装一批重点旅游产品的招商 引资项目，采用项目特许权融资、运营权或收益权融资、 证券融资等新的引资方式，加大招商引资力度。引导外商 对旅游景区成片开发，建设旅游基础设施、娱乐和服务设 施。重大考古发掘成果，可实行所有权与经营权分离，改 变投资机制，尽快转化为旅游名牌产品。考古发掘可采取 技术服务、技术入股等形式，拓宽资金渠道。 ２２、增加政府对旅游产业的导向性投入。在制定国 民经济中长期计划和年度基建技改计划时，各级政府都要 安排一定比例的旅游业重点建设项目资金。省财政从省级 每年安排的重大项目资本金中划出一部分作为旅游产业资 本金。省级旅游宣传促销专项资金和文物保护专项资金， 要在现有基础上每年递增１０％。  ２３、拓宽筹集旅游建设资金渠道。按照“谁投资 、谁开发、谁保护、谁受益”的原则，鼓励具备条件的各 种所有制企业参与旅游项目的开发建设。采取优先安排具 备条件的旅游企业发行债券、股票等多种形式吸引社会资 金。积极争取金融部门每年安排一定数量的贷款，扶持重 点旅游企业和项目。  八、切实加强领导，营造良好旅游环境 ２４、加快我省旅游产业化步伐，关键在于坚持“三 个有利于”的标准，进一步解放思想。要树立把陕西旅游 业搞上去的全局观念，打破条块分割、部门所有，破除小 农经济思想；发挥市场对旅游资源配置的基础性作用，以 经济利益为纽带进行旅游企业资产重组，摆脱传统计划经 济的影响；坚持高起点、高标准、高水平，开发符合国际 标准、体现民族特色的旅游产品，克服因循守旧、固步自 封的思想；坚持文物保护为主，合理利用与有效保护相结 合，避免思想方法上的片面性，走出一条文物和旅游协调 发展的新路子。 ２５、在省委、省政府统一领导下，成立陕西省旅游 文物工作领导小组，作为全省旅游业发展的高层次决策机 构，组织编制全省旅游发展总体规划，负责拟定有关旅游 、文物工作的政策措施，协调解决旅游业发展中的重要问 题。领导小组下设办公室，处理领导小组的日常事务。 ２６、把旅游业建成我省的支柱产业，关系到全省人 民的利益，需要全社会共同支持。文物、建设、宗教、林 业、水利等部门，都要努力转变观念，正确处理旅游发展 与资源保护的关系，形成发展旅游业的合力。计划、财政 、公安、工商、交通、卫生、环保、商业、物价、邮电、 民航、铁路等部门，要增强为发展陕西旅游服务的意识， 切实转变职能，积极扶持旅游业的发展。宣传、文化、广 播电视、新闻出版等部门及工会、共青团、妇联等群众组 织要开展多种形式的宣传教育活动，提高全体社会成员的 文明程度和旅游意识。旅游行业协会要发挥政府与企业间 的桥梁作用，强化行业自律。 ２７、坚持多渠道、多层次、多形式增减旅游人才， 努力造就一支善于经营、勇于开拓的高素质的旅游管理人 员队伍。充分发挥旅游教育的优势，逐步把我省建成全国 旅游业高级管理人才的培养基地。强化职工岗位技能培训 ，实行先培训后上岗和持证上岗制度。加强爱国主义、集 体主义、社会主义思想教育和职业道德教育，进一步激励 广大从业人员敬业意识和进取精神。 ２８、加快基础设施重点项目建设步伐，进一步改善 旅游交通、通讯环境。积极创造条件，争取开通北美、欧 洲、东南亚国际航线。解决好干线公路到旅游景点的交通 问题，有计划地在重点旅游线路上开设公交班车和旅游客 运专线。旅游景区内供水、供电、通讯、道路、公共卫生 等基础配套设施建设要适度超前发展，满足国内外游客的 需要。 ２９、优良秩序、优质服务、优美环境是展示文明形 象、发展旅游业的前提条件。所有城市、景区、景点都要 开展创“三优”活动，彻底治理“脏、乱、差”。进一步 治理整顿旅游市场秩序，规范经营行为。省公安厅设旅游 治安处，强化旅游治安的统一管理。重点旅游景区设公安 派出所，切实保障旅游者安全。加强服务质量监督管理， 实行质量认证制度，全面提高服务水平。积极开展创建“ 中国优秀旅游城市”和“优秀旅游景区”活动，为旅游者 营造一个文明、健康、安全、舒适的旅游环境。