渭南市副市长 刘丽鸽 新的《土地管理法》1999年元月1日正式施行。新《土地管理法》是适应进一步深化改革 和完善社会主义市场经济体系功能的一部土地管理大法，是我国建国以来土地管理工作的一次 重大转折。渭南市是陕西省的粮食主产区，是八百里秦川最宽阔的地段，土地富庶，人多地宽 。全市有耕 地963万亩，其中基本农田810万亩，基本农田占到总耕地面积的836%，人均耕地18亩。 1995年地改市后，省上正式审批了渭南市城市建设总体规划，在此基础上开始大规模实施 城市建设和发展战略。目前建成区面积20平方公里，人均建设用地788平方米。按照城市 总体规划，2010年城区面积35平方公里、人口40万的发展目标，城市建设近些年正处在大发 展的时期。新的《土地管理法》实施后，按照省上下达的用地计划指标，从1998年到2010年 渭南市城区规划控制可用土地面积为14万亩，平均每年1000亩左右。这种农村基本农田保 护面积大、城市建设占用土地多、规划指标控制紧的现实，是渭南市土地管理的市情，也是今 后若干年经济发展与土地供需的突出矛盾。 新的《土地管理法》实施以后，我们的工作思路和方法必须适应变化了的新形势，调整思路 ，深化改革，把工作的着眼点放在管理上，在具体工作上要实现三个转变，处理好三个关系 ，注意四个问题。 实现三个转变，一是建设用地由增量为主向以存量为主转变；二是土地使用制度由无偿、无 期限、无流动的行政划拨向有偿、流动、效益转变；三是保护耕地由宽泛概念和强制措施向 严格具体措施，以确保基本农田不减少为主要目标转变。 处理好三个关系，一是要处理好城市发展与城市建设占用土地的关系；二是严格控制基本农 田不减少与农村产业结构调整不停步的关系；三是推行土地优惠政策，积极引进项目与确保 国有资产收益的关系。 注意研究解决并把握好四个问题： 一、以土地利用总体规划为龙头是有效管理、控制用地和有效保护耕地的基础 规划是基础。新法赋予土地利用总体规划以法律地位，必须严格执行。土地是国民经 济和社会发展的基础资源，土地的利用要满足国民经济和社会发展的要求，土地利用总体规 划要在保证耕地总量不减少的前提下，统筹安排各类用地。实行土地利用总体规划要坚持三 个原则： 第一，土地利用总体规划是其他专业规划的龙头原则。城市发展规划、村镇建设规划、江河 湖泊综合利用规划等一切涉及到土地利用的专业规划的制定和修编，要以土地利用总体规 划为基础，并必须与土地利用总体规划相衔接。城市建设规模必须依照土地利用总体规划， 合理布局和开发城市建设。科学合理的土地利用总体规划对于实现可持续发展，确保城市建 设与保护耕地协调发展具有重要意义。 第二，实行统一管理的原则。土地统管，一要政府实行城乡土地统管。政府垄断土地一级市场 ，将土地的各种权力集中于政府，由土地行政主管部门代表政府行使应有的土地管理权力。 二要政府一支笔审批。土地主管部门代表政府实行归口管理。凡是涉及到重点建设和线型工 程用地的，无论是对下审批，对上报批，确定地价，拆迁补偿费等统一由土地部门一个口出 入，其他建设部门不得插手。 第三，土地利用总体规划法定的原则。土地利用总体规划经市人民代表大会通过并报经省政府 批准，具有法律效力，任何单位和个人不得随意违反和更改。要从根本上改变过去按项目批 地、用地，无计划、无控制、无数量的情况。变过去有多少项目批多少地为有多少用地指 标批多少项目，有多少土地存量办多少事情。 二、以盘活存量为手段是土地资源得以优化配置的前提 十多年间，渭南市城市规模由1984年的6平方公里发展到20平方公里，增长了3倍多。 按照2010年市区规划和人口发展规划，仅靠目前城区计划预留的14万亩建设用地(年平均 约1000亩)的指标是不够的，必须在集约上下功夫，在土地资源的优化配置上创路子。目前 ，全市建成区面积20平方公里，其中尚未开发利用，需按城市总体规划及发展需要得到 合理流动的土地约占三分之一，这部分潜力很大，可做的文章很多，必须采取特殊的办法和 措施在城市土地存量上下功夫。盘活存量，一要掌握盘活的重点，二要明确盘活的目的，三 要对可盘活的存量进行分类，四要将乡镇企业适当集中，五要加快旧城改造。  三、以市场机制进行调控是土地全面进入市场的直接动力 在计划经济体制下，土地使用制度是无偿、无期限、无流动的行政划拨用地制度，这 在计划经济时代对保障各项建设用地需要，促进国民经济发展起到过积极作用。但是，随着 社会主义市场体系的逐步形成和经济体制改革的不断深入，以行政划拨和土地出让为主的土地 供应方式，以及无偿、无期限、无流动的土地使用制度与市场经济发展的要求越来越不相适应，其弊 端日益显露。这些情况使土地资产的价值得不到显化，土地作为重要的生产要素不能进入市 场，无法得到合理利用和优化。运用市场原理，建立新型土地供应机制，盘活城市存量土地 ，是解决以上问题的关键所在。 为适应社会主义市场经济体制要求，使土地资源得到合理配置，进而全面进入市场，满足 对土地的需求，确保建设和发展。我们从工作思路上应抓好：(一)对城区土地制订级别价 格，并将规划范围内的闲置土地有计划地收购储备，垄断土地一级市场。按照产业政策、城 市规划和市场供需情况适时投放，公开拍卖开发。形成“收购—储备—开发—再收购”不断 滚动的新型土地供应机制。(二)建立土地二级市场，推动城区土地按照城市规划和功能设施 建设的需要合理流动。鼓励通过地产开发使商业繁华地段的住宅、生产、仓储、办公用地向 商业和服务用地转变。在住宅设施配套齐全的地段，允许生产办公用地向住宅用地转变。( 三)完善租赁制度，加强行政划拨用地的资产管理。对机关办公和安居工程用地以外的行政 划拨用地实行租赁制，收取年地租，把土地增值部分的收入掌握在政府手里。通过规范市场 运作，逐步建立起出让、转让、租赁、作价入股、授权经营、年地租等多种形式并存的土地 有偿使用制度。 四、以严格的办法进行管理是有效保护基本农田的重要措施 新的《土地管理法》对基本农田的管理体现在一收一放上。“一收”即：征占基本农 田的审批权上收国务院。“一放”即：基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县 级土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。这是从根本上控制和保护基本农 田的重要决策，也是新法修改的最本质的内容之一。这一收一放体现了基本农田保护的重要 和必要，同时也把基本农田保护的责任真正落实到了基层，基层工作的力度决定了有效保护 的程度。所以说，基层工作尤为重要。 充分发挥基层土管所的作用，把基本农田保护的责任和任务落到实处。基层土管所是土地 管理工作的前沿，是我国土地管理体系中最基层的单位，土管所作为县级政府土地管理 部门的派出机构，具体实施同级人民政府赋予的管理土地的各项职责，是管好用好土地的关 键。加强基层土地管理机构建设，首先要明确基层土管所的职责，规范办事程序。其次要建 立健全基层土地管理制度，具体包括土地利用动态监测制度，基本农田保护监督制度，定期 巡查制度，无买卖、无乱占、无积案的“三无”达标评比制度等。再次要加强基层土管所的 管理队伍建设。要有计划、有步骤地进行业务培训，努力提高基层管理人员政治文化素质和 业务技术水平。要把此项工作作为土地管理部门的一项重要任务统一安排，力争在3年内， 使50%的人员具有大专以上学历，新进人员全部完成上岗培训。 严格管理基本农田。全市基本农田810万亩，占总耕地面积的836%。这些基本农 田是全市人民赖以生存的生命田，只有有效保护，才能实现经济可持续发展。首先要将810 万亩基本农田建档立卡，层层分解到县、乡(镇)以至组户田块，范围要清楚明了。其次 要运用价格调控手段，建立征占基本农田补偿制度。非国家重点建设项目不得新占，国 家重要项目建设占用也要做到占多少补多少。补偿资金要超标准征收，使占用者无力占用一 分一亩。再次要加大对基本农田的投入，努力提高单产，使其真正成为全市高产优质高效的 基本农田。今后凡国家、省上粮食基地县建设，农业综合开发以及水利、种子、农村等方面 的农业投入，要集中用到基本农田建设上，形成重点。