□ 乔春芳
　　实现生态环境和经济社会的可持续发展，就是要按照江总书记关于“再造一个 山川秀美的西北地区”的重要批示，解放思想，深化改革，立足县情，大胆尝试， 努力探索具有山区特色的生态环境和经济建设新路子。为此，我们从实际出发，对 全县集体山林经营管理体制实施改革，全面推行集体山林承包经营，使集体山林的 所有权和经营权相分离，调动群众造林、护林、营林的积极性，着力提高集体山林 经营的生态效益、经济效益和社会效益，推动县域经济持续、健康、快速发展。
　　一、积极探索，科学决策
　　太白县地处秦岭腹地，横跨黄河、长江两大流域，全县总人口51902人，总面积 410多万亩，森林面积390多万亩，森林覆盖率达95%，是全省六大林业县之一。丰富 的集体山林资源是山区农民脱贫致富和经济发展的重要依托，搞活集体山林的经营 管理，对于太白跨世纪发展具有重要的战略意义。
　　为了提出切实可行的集体山林经营改革思路，我们组织有关部门，抽调专业人 员，查看林地，进村入户，走访群众，对全县集体山林经营情况进行了全面深入的 调查，通过认真分析，我们发现以往集体山林经营管理中存在以下主要弊端：一是 体制不顺，经营粗放。集体山林集体经营管理，是计划经济体制的产物，其经营中 权、责、利不明确，没有现实的利益联结机制，群众育林、护林、营林的积极性不 高。二是责任不实，管护脱节。“大锅饭”式的粗放经营管理，致使集体山林管理 责任不实，管护不严，乱砍滥伐屡禁不止。三是投入不足，育林滞后。集体经营管 理山林，只是集体单方面投入造林，由于山区村、组集体资金积累较少，对山林的 投资非常有限。集体山林与群众的利益没有挂钩，群众根本不愿投资造林。从而造 成集体山林采伐多、育林少，重利用、轻管护的经营局面，很难保证山林资源的永 续利用。四是结构单一，效益低下。集体经营林地，只注重用材林的培育和利用， 不重视发展经济林，造成林种结构单一，经济效益低下，群众不能依靠山林脱贫致 富。鉴于以上认识，改革集体山林经营体制，打破集体经营管理的僵化模式已刻不 容缓，势在必行。
　　党的十五大和十五届三中全会关于农村经济体制的重要论述，为我们实行集体 山林承包经营提供了理论依据；《森林法》中规定“国家保护承包造林的集体和个 人的合法权益”，为我们提供了政策依据；林地承包经营也符合朱基总理今年来 陕西视察“山川秀美工程”时提出的“退田还林(草)，封山绿化，个体承包，以粮 代赈”的要求。同时，从实践上看，实行集体山林承包经营，适应社会主义市场经 济的要求，有利于解放和发展农村生产力，适应林业生产周期大、投资大、技术强 等特点，有利于形成育、产、加、销的良性循环。从实际调查中我们发现全县7009 户农民经营的35万亩自留山，林种结构合理，林木生长茂盛，管护严格，既获得 了良好的生态效益，经营者从中又得到了丰厚的经济回报。自留山经营状况好于集 体山林的根本原因在于山林的经营权归农户个人，实现了林地经营中权、责、利的 有机结合，这为我们实行集体山林承包经营提供了最现实、最有益的启示。因此， 我们改革集体山林经营体制的核心是要解决集体山林所有权和经营权相分离的问题 ，从根本上消除集体山林管理责任不实、利益分配不公、育林积极性不高、资源浪 费严重、经济效益低下等弊端，使集体山林经营体制与农村家庭承包经营责任制相 接轨，建立“山权不变，林权归己，承包经营，利益共享”的经营管理体制，把林 地经营管理与农民的切身利益紧密结合起来，充分调动群众造林、护林、营林的积 极性。
　　二、精心组织，稳步实施
　　实行集体山林承包经营，是保持水土流失，改善生态环境，促进经济发展的治 本之策。为此，我们抓住国家西部大开发的历史机遇，结合“山川秀美工程”和 “天然林资源保护工程”的启动，明确目标，统一思想，全县动员，齐抓共管，强 化措施，扎实推进，经过一年半时间的努力，基本完成了全县集体山林承包经营工 作任务。在具体实施中，我们主要抓了以下几项工作。
　　一是深入调研，制定方案。
　　为了掌握实际情况，县委、县政府主要领导亲自挂帅，抽调有关部门领导和林 业技术人员，组成调查组，逐乡逐村对集体山林经营情况进行了深入调研。在此基 础上，我们结合国家林业法律、法规及有关政策，经县委常委会议讨论，制定出台 了《太白县集体山林实行联户承包经营责任制的暂行办法》及其《实施细则》，对 集体山林承包经营的政策性问题作出了明确规定。①在承包经营体制上，把全县集 体山林(有林权争议的除外)分级划等，按农户人数、劳力和经营能力承包到户，按 照法定程序签订承包合同，承包期限为50年。②在营林生产体制上，坚持“造林和 管护并重，用材林和经济林并举，培育和利用结合”的原则，鼓励规模经营，综合 开发。③在执法监督机制上，要求承包人坚持政策，守法经营。④在利益分配机制 上，坚持“谁造林，谁管护，谁受益”的原则，山林经营者在完成造林、护林、营 林任务后，可申请木材采伐指标。以上政策规定，既保证了集体山林的所有权，又 保障了承包人的林地承包权、生产自主权和经营收益权。
　　二是加强领导，广泛动员。
　　为了强化工作力度，县上成立了以主管副书记、副县长为正副组长的集体山林 承包经营工作领导小组，各乡镇也组建了相应的领导机构，明确职责，落实任务， 靠实责任，把集体山林承包经营作为全县农村改革的一件大事，列入各级党政组织 的重要议事日程，通盘考虑，积极实施。在健全组织机构的同时，我们狠抓了宣传 动员工作，县委、县政府召开了全县集体山林承包经营工作会议，进行了专题动员 部署；利用广播、电视、板报等宣传媒体，通过会议学习、印发材料、政策咨询等 多种方式，大力宣传集体山林承包经营的重要意义和政策规定。通过宣传动员，统 一了思想，提高了认识，充分调动了群众参与山林承包经营的积极性和主动性。
　　三是抓点示范，辐射带动。
　　由于集体山林承包经营是一项全新的工作，没有现成的经验和做法可供借鉴， 加之具体工作中政策性、程序性、综合性都很强，为了慎重、稳妥地搞好工作，我 们按照抓点示范、先易后难、稳步实施、全面推进的工作思路，选定基础条件较好 的村组进行试点，实施重点突破。1998年3月，我们在全县选定了15个村进行试点， 在试点中，我们注重紧紧抓住落实政策、制定方案、界定产权、规范程序、总结经 验等关键环节，经过3个多月的努力，15个试点村737户村民承包集体山林103万亩 ， 交纳承包抵押金281万元，为推动全县整体工作提供了成功经验。
　　四是严格程序，全面推进。
　　在试点获得成功后，我们于今年3月份在全县全面推开。在整个工作过程中，我 们按照宣传动员、制定方案、签订合同、验收发证四个阶段分步实施。突出抓好 “五个关键环节”：①摸底登记。以村为单位，对集体山林逐条沟、逐面坡进行实 地勘测，核定面积，界定产权，造册登记。对权属不清的林地，暂缓承包。②测定 等级。组织林业技术人员对承包林划分地块，评估林相，测定等级，作为收取抵押 金和承包费的基本依据。③制定方案。按照村、组集体林地面积和村民户数、人数 、经营能力等情况，制定承包方案，编造承包花名册，经村民大会讨论通过并经县 林业部门审查后，付诸实施。同时，将承包方案在村务、组务公开栏上进行公开， 接受群众监督，充分体现了“公开、公正、公平”的原则。④签订合同。县上统一 印制合同，提出要求，严格程序，使合同的签订做到了责权明确、数字准确、书写 规范、印鉴齐全，确保50年有效。⑤验收发证。各乡镇在按程序完成承包任务后， 写出书面总结和请验报告，由县集体山林承包经营工作领导小组组织人员逐村进行 验收。在验收中我们坚持“两个一票否决”，即承包方案未经村民大会讨论通过的 不予验收，承包合同签订不规范的不予验收。对验收合格的村由县政府审定，发给 承包人林地使用权证书。
　　经过扎实细致地工作，截至今年10月，全县89个行政村9100户村民共承包集体 山林80万亩，占应承包林地84万亩的95%，共收取承包抵押金234万元，达到了预定 目标。
　　三、突出效益，综合治理
　　实行集体山林承包经营，使林地所有权与经营权相分离，实现了林地经营者权 、责、利的有机统一，极大地调动了群众造林、护林的积极性。目前全县集体山林 的经营局面发生了可喜变化，实现了三个结合。
　　一是实现了集体利益与个人利益的有机结合。
　　由于我们严格程序，规范操作，准确核定林地面积和等级，以此为依据收取抵 押金和承包费。抵押金作为确立承包关系的一个依据，权属归承包人，对承包人起 到一定的约束作用；承包费以年度木材指导价为基数按比例收取，实行动态管理， 体现了科学合理的利益分配原则。这一作法，使“承包经营，利益共享”的经营体 制得到有效落实，既不会造成集体资产流失，又不会损伤群众利益，做到了集体利 益和群众利益的有机统一。
　　二是实现了林地承包经营与林业执法的有机结合。
　　县林业部门在林业法律、法规的范围内，通过认真研究，修订完善了林政管理 、林业执法检查、护林防火、木材采伐指标发放等配套政策，强化了林政执法，加 大了对森林资源的保护力度。把林地经营权交给群众，使群众家家都有责任区，人 人成了护林员，真正靠实了管护责任，盗伐林木者很难逃脱群众的管护网络，山林 资源管护发生了重大变化。
　　三是实现了经济效益、生态效益和社会效益的有机结合。
　　林地承包后，我们积极引导群众因地制宜，择优发展，多元投入，开发经营， 盘活存量，提高效益，取得了明显成效。首先是投入增加，造林面积不断扩大。今 年以来，全县造林投资达到351万元，比上年增长269%，其中个人投资281万元，比 上年增长270%；全县造林面积达234万亩，比上年增加27倍。其次是综合治理 ，生态环境明显改善。结合长防流域治理和渭河流域水土保持工程的实施，县上组 织专业技术人员，深入调研，科学论证，制定规划，动员群众对包括承包林在内的 山、水、田、林、路实施综合治理，防止了水土流失，改善了生态环境。第三是兴 办产业，创建地方发展特色。在林地承包到户后，我们将按照“一乡一业，一村一 品”的产业化发展格局 ，引导群众在扩大造林规模、优化林木结构的基础上，依 托林地，适应市场，兴办绿色企业、编织场和养殖场，积极创建具有地方特色的龙 头企业和名牌产品，走育、产、加、销一条龙的产业化发展路子，真正达到“造一 片林，绿一面坡；办一个企业，富一方群众”的目的，加快山区农民脱贫致富步伐 ，着力提高社会效益。通过努力，把太白的山川建设得更加秀美，使太白以崭新的 姿态阔步迈向二十一世纪。
　　(作者系中共太白县委书记) 在西部大开发中实现新跨越 □ 陈楚明
　　今年6月，江泽民总书记在视察陕西时发表的重要讲话中，向全党全国人民发 出了西部大开发的动员令。实施这一宏图大略，是中西部地区实施跨越发展，走 向繁荣富强的历史机遇和必由之路，是面向新世纪我国经济社会发展的客观要求 和战略任务。面对新机遇、新形势，旬阳县如何紧紧抓住机遇、乘势快上、积极 稳妥、高速高效地实施跨世纪发展目标，是我们各级党委、政府的共同责任，也 是每一个党员干部特别是领导干部必须深入调查研究、积极思考探索的重要课题 。我们既要以满腔的热情、旺盛的斗志、进取的精神迎接西部大开发高潮的到来 ， 又要以科学的态度，从实际出发，统筹规划，找准对接点， 扎扎实实地用好 机遇。综合旬阳经济社会发展现状和多种优势因素，迎接西部大开发要着重解决 好“定位、定标、定点、定策”四个问题。
　　一、定位——旬阳在西部大开发中具有“前沿阵地”、“中转站台”的地位 和作用
　　分析旬阳在西部大开发中的地位和作用，必须从陕西省在中西部所处地位的 高度认识。陕西省是西北地区重要的省份，处于我国东西结合部，具有承东启西 的区位优势。陕西的科教实力雄厚、能源资源丰富，旅游资源得天独厚。省会西 安是西北地区最大的中心城市，是贯通我国东西、辐射西北、西南的交通通讯枢 纽。其在西北地区商贸中心、金融中心、教育科技中心、信息中心的地位正在形 成。按照党中央、国务院西部大开发的战略部署和梯度发展规律，经济热点和增 长极依梯度层次，由东向西逐步转移。陕西承东启西的区位优势，既可成为生产 要素由东向西转移的首选承接地，又可以成为向大西北乃至整个西部地区转移的 起点，省委、省政府将陕西定位在西部大开发“桥头堡”和“第一阶梯”的位置 上是非常准确、符合客观实际的。旬阳县地处陕西东南部秦巴山区、汉水两岸、 秦楚咽喉，与湖北省的郧西、竹山二县接壤，是陕西省的东南门户；过境的襄渝 、西康铁路，316、210国道，拟建的西武高速公路及汉江水道，构成了旬阳的大 交通格局，使旬阳成为连接西南、西北、华中地区的交通枢纽，连接成渝、关中 、江汉三大经济区的结合部，借助于四周大中城市的辐射带动和区域间的经济技 术合作交流，可以充分发挥和很好利用区位优势。改革开放以来，旬阳经过二十 年的探索与发展，已初步具备了加快发展的实力和基础。从几项主要经济指标看 ，1998年全县国内生产总值达到1087亿元，工农业总产值达到1433亿元，其 中工业总产值首次超过农业总产值，达到773亿元，财税收入在1997年突破亿 元大关，经济增速一直保持在10%以上，经济结构实现了历史性的转变。农民人 均占有粮食稳定在400公斤左右， 纯收入由1978年的63元增长到1079元，长期 以来困扰农村经济社会发展的温饱问题基本得到解决。从基础条件看，一是旬 阳具有生物、矿产、水能三大优势资源基础。烤烟生产稳居全省基地县之首， 成为农民增收、经济增长的支柱产业；黄姜产业健康发展，成为继烟草之后的 又一主导产业。矿产资源丰富，以铅锌、汞锑为重点的采、选、冶综合开发体 系基本形成。与主导产业相配套的加工企业初具规模。以汉江、旬河为主的水 能资源开发前景广阔。二是开放开发的硬件设施条件较好，1998年全县基本实 现了村村通电、通路、通话的“三通”目标，县到乡镇的干线公路黑色化工程 顺利实施。三是具有一支素质较好的干部队伍，全县科级领导干部基本实现了 年轻化、知识化，县级领导班子近年相对稳定，熟悉县情，对县域特色经济的 发展思路形成了共识。 　综合内外因素，在西部大开发中，旬阳具有抢搭“首班车”的区位优势， 具有抢占制高点的现实基础，具有实现新跨越的强大动力。
　　二、定标——借助西部大开发的带动，实现经济强县目标
　　在西部大开发中，省上的战略部署是：使陕南成为西部大开发的重点之一 ，成为西部生物资源开发和生态环境建设的典范，沿汉江形成在国内比较发达 ，既能跻身长江经济区，又能联络西南经济区的工业走廊。按照这一战略部署 ，我县大开发的战略指导思想应该是，坚定不移地走县域特色经济发展之路， 调动一切积极因素，有效利用和不断创造为我所用的条件和机遇，坚持开放开 发并举，加强内联外引齐动，优化产业布局，调整经济结构，在农业产业化、 工业特色化、三产配套化、经济市场化、城乡一体化建设中，实施高速度追 击，跳跃式发展。 　围绕上述指导思想，全县在新一轮西部大开发中的目标任务是，从现在 起到2010年，使全县经济继续保持10%以上的高速增长，国民生产总值、工业 总产值、财税收入、农民人均纯收入实现翻番，分别达到22亿元、30亿元、 2亿元和2200元。全面完成经济结构调整，农业、工业、第三产业协调发展， 产品结构既符合本县资源特点，又适应市场需求；电力、交通、通讯等硬件 基础配套完善，形成以县城为中心，以车站、乡镇政府所在地和省际、县际 间贸易集镇为群体的城乡一体化格局，成为陕西南部对外开放和经济技术合 作的重要基地。使全县经济规模、经济实力、整体竞争能力和经济运行质量 等主要指标达到全省较高水平，迈入全省经济十强县、西部九省区经济百强 县行列，实现经济强县、工业化和撤县建市三大目标。
　　三、定点——在西部大开发中，必须找准旬阳开放开发的对接点和着力 点
　　西部大开发是一项宏大而长期的系统工程。抢抓机遇，加快发展，关键 在于发挥优势、扬长补短，找准开放开发的对接点和着力点，才能主动运作 ，重点突破。从旬阳的基础现状看，经济总量小、科技含量低、自然条件差 、城镇功能发育程度不够是制约加快发展的突出矛盾。因此，我们要将对接 点和着力点放在开发“三大资源”，实施“三大工程”上。
　　第一，以生物资源开发为突破口，加速实现农业产业化。
　　按照稳烟、攻姜、兴桑的产业发展思路，调整粮经种植结构，建立农产 品基地，形成基地连农户的产业格局。烤烟生产要主动适应国家产业政策调 整，坚持“稳定面积、计划种植、提高质量、注重科技、增加效益”的发展 方针，把着力点放在调整基地布局和依靠科技增效上。基地规模稳定在8万 亩，年产值保证在8000万元，中上等烟比例达到80%，综合效益稳定在4亿元 以上。黄姜目前具有很大的国内外市场潜力，效益比较显著。现阶段的主攻 点要放在基地建设上，在现有7万亩基础上，争取两年内达到10万亩，保持 每年可采挖5万亩的规模，产值达15亿元；精加工产品走向国际市场，抢 占市场制高点。蚕桑发展的着力点放在桑树改良和新法养蚕上，提高茧丝质 量和产量，成为本地区缫丝企业的“第一骨干车间”。此外，要因地制宜地 发展花椒、魔芋及地方名优果品基地，使生物资源真正成为取之不尽、用之 不竭的摇钱树、聚宝盆。
　　第二，以电力产业结构调整为契机，加快境内水能资源开发步伐。
　　开发水电是电力产业结构调整的方向，省上将加快启动开发汉江干支流 水能资源的步伐。为此，我们要将工作的着力点放在争上、抢上项目上。对 于汉江支流水能资源的开发利用，要按照灌溉与发电并举的原则，以钟家坪 电站和西惠渠、冷惠渠为模式，政府牵头做好规划、勘察等基础工作，通过 放开经营权，大上、快上一批新项目；对于县境内汉江梯级开发的旬阳、蜀 河电站，要千方百计争取上级政府和有关部门的支持，并通过他们共同做好 国务院有关部委的工作，争取早日开工建设。
　　第三，以延伸铅锌、汞锑产业链条为重点，促进矿产资源的深度开发。
　　一方面，对具有储量规模优势和开发基础的汞锑、铅锌矿产，要把开发 重点放在精细加工和高新产品开发上，最大限度地提高产业链条的附加值。 另一方面，通过以资源换资金、以产权换项目，大胆引进风险投资，加大对 旬阳已知的矿藏进行深入勘探，以便科学规划，综合利用，使矿产资源开发 成为县城特色经济的硬支柱。 　在着力开发“三大资源”的同时，我们还必须从战略高度，实施“三大 工程”：
　　——大力实施“山川秀美工程”，彻底改善旬阳的生态环境。
　　紧紧抓住国家对“山川秀美工程”的投资和“以粮代赈”的扶持机遇， 科学制定10年建设规划，坚持社会、生态、经济三大效益相统一的原则，结 合林果基地、用材林和防护林建设，加快实施封山育林、退耕还林(25度以 上坡耕地退耕还林、还草)步伐，加大山、水、田、林、路综合治理力度， 实现“林上山、粮下川、山变青、水变绿、人变富”目标。
　　——全力实施“工业化工程”。　加速推进工业化，是我县实施大开发 的一项战略任务，必须坚持“面向市场、依托资源、突出特色”的指导方针 ，围绕产业壮工业，壮大工业促产业。在大力支持、全力抓好烟厂、皂素厂 及矿产采、选、冶、精加工等“龙头”企业的同时，积极兴办林果产品加工 ，特种水泥制造、建材预制、专用肥配制等与产业发展相配套的工业企业。 使工业经济成为县域特色经济的坚强柱石和持久动力。
　　——完善“基础设施工程”，着力抓好“三通”和城镇建设。
　　以农网改造工程为重点，改善农村用电质量，降低用电价格，刺激个体 加工业发展和电器消费；以西武高速公路、西康铁路、襄渝铁路扩能等工程 为动力，带动地方公路上等级，形成纵横交错、内外畅通的交通网络；以提 高电话入户率，移动电话、自动寻呼网站覆盖率，促进信息产业发展。在城 镇基础设施建设方面，县城建设要围绕县改市目标，以汉江旬阳大桥、旬阳 电站、旬河大桥、旬阳北站等为轴线，拉大城市骨架，完善城市规划，精心 组织实施。农村集镇建设要突出区域商贸中心功能，完善配套设施，特别要 抓好人口相对集中、带动力强、交通要道及与外县、外省接壤乡镇的集镇建 设。
　　四、定策——实施大开发战略，必须用好政策，制定有利于旬阳大开发 的措施和对策
　　着眼于国家实施西部大开发战略部署和生产要素的转移，立足于旬阳的 优势和发展因素，瞅准发展目标，找出结合部，明确着力点，制定大开发、 大发展的措施和对策。
　　(一) 建立服务于西部大开发战略的政策机制。
　　认真研究中、省、地实施西部大开发的各项政策，以“三个有利于”为 标准，用足、用好上级所给的政策，争取给予特殊的优惠扶持政策。特别是 在工商、税务管理、水电保障、土地资源使用等方面，要把上级所给的优惠 落实到位，为加快旬阳开发创造宽松的政策环境。
　　(二) 建立服务于西部大开发的领导机制。
　　全县上下迅速掀起迎接西部大开发的大学习、大宣传、大动员、大讨论 热潮，形成解放思想、抢抓机遇的共识与活力。县上成立西部大开发领导小 组，负责全县大开发规划的编制、政策措施的制定和各项重大问题的调研决 策。成立由相关职能部门组成、聘请专家参与的专门工作班子，进行调研咨 询和决策超前研究，协调处理经济政策配套性研究。各乡镇成立相应领导机 制，按照统一部署，组织实施开发规划，协调解决开发中的具体问题和矛盾 ，以强有力的领导，保证大开发的顺利进行。
　　(三) 建立服务于西部大开发的引资引技机制。
　　扩大引进资金流量，提高引进项目的科技含量，是迅速扩张县域经济总 量，增强经济竞争实力的关键，也是一条捷径。从这个意义上讲，西部大开 发的规模，最终取决于国家的投资量；开发的深度，则决定于项目的大小和 效益的持久性。因此，各级政府要充分发挥县内外各企业、社团组织和各界 人士的作用，多渠道引进资金，吸纳人才。并建立与之相适应的社会激励机 制，只要为旬阳开发发展作出了突出贡献，不分身份、地域，都应给予重奖。
　　(四) 建立服务于西部大开发的项目运作机制。
　　西部大开发根本靠项目。尤其对于旬阳这样在全国知名度不高、发展水 平较低的山区县来讲，必须树立项目至上的思想，对上以项目要政策、争资 金；对内以项目带开发，促发展。因此，对每一个在建项目都要抢时间、争 速度、高质量建成样板，以项目建设树信誉、塑形象；对瞅准的大项目，要 千方百计向上争取，不达目的不罢休；对关系旬阳长远发展的项目，及早、 超前做好论证工作。 　(五) 建立适应于西部大开发的经济联合机制。
　　旬阳的开发，离不开西部大开发的大环境，必须与东西省区、四邻县市 协作联合，优势互补。要确立以沿江(汉江)、沿线(西康、襄渝铁路线)、沿 路(316、210公路)为轴线，积极参与西南、关中、江汉三大经济协作区开发 ，逐步形成陕东南与鄂西北之间的一个县市级聚散中心。 　(六) 建立与西部大开发相配套的良好环境。
　　按照农村集镇化、县城园林化、城乡一体化目标，合理规划住宅、道路 、学校及文化活动设施、商贸小区、工业小区。加强社会治安综合治理，提 高公民文化道德水平，转变机关作风，提高服务质量，形成优美、文明、和 谐的建设环境。(作者系旬阳县常务副县长)