□ 王智来
　　与之相关的棉花流通体制改革，将从1999年9月1日新的棉花年度起推行。两项组合 推出的、同属流通体制范畴的重大改革，既有联系，又有一定区别。本文拟就两大改革 简作比较，并对地方政府的政策选择提几点建议。
　　一、两项改革的主要内容
　　粮食流通体制改革内容：关于粮食流通体制改革，党中央、国务院及有关部委，先 后下发了一系列决定、意见。从提出“四分开、一完善”(政企分开、中央与地方责任 分开、储备与经营分开、新老财务帐目分开)原则，到“三项政策、一项改革”(按保护 价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行和国有粮食 企业加快自身改革)，再到“健全机制、完善配套政策、抓好组织落实”，改革的思路 在不断发展和深化。这是解决粮食产销矛盾，确保粮食流通进入良性循环的必然选择。 管好粮食收购市场，是为了维护正常的粮食流通秩序，确实把农民的余粮按保护价收 上来，以保证农民收入的稳定增长，进一步调动广大农民的生产积极性。改革的出发 点是保护农民利益，促进粮食生产稳定发展。落脚点则正如党的十五届三中全会 《决定》所说：“建立适应社会主义市场经济要求和我国国情的粮食流通体制，对于保 证粮食安全、经济发展、社会稳定具有重大而深远的意义。”
　　棉花流通体制改革内容：概括地讲，就是“放开价格、多家经营、完善储备制度、 调整生产布局”。长期以来，我国对棉花实行“由政府制定统一价格，由供销社统一 收购、统一经营、统一调拨”的高度计划经济体制。在商品短缺的情况下，这一体制 对于组织生产、满足人民基本生活需要发挥了重要作用。但是随着情况的变化，它已 越来越不适应社会主义市场经济发展的需要。其中突出的一点是价格过于僵死，不能 有效地调节市场供求。“放开价格”就是要建立一个由市场形成购销价格的机制，国 家对棉花的收购、销售价格不再作统一规定；“多家经营”即：除供销社外，农业部 门所属的良种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业均可以直接收购、加工和 经营棉花，形成适度竞争机制；“完善储备制度”即：进一步完善储备棉制度， “多时收储，少时抛储”，通过储备调节和进出口调节等经济手段调控棉花市场，防 止棉价大起大落；“调整生产布局”即：按照自然、经济及社会最适宜区的原则，稳 定高产高效棉田，压缩分散低产棉田。
　　二、两项改革异同比较
　　(一)相同之处：
　　1改革方向一致。二者都是社会主义市场经济的有机组成部分，均以建立国家宏 观调控下由市场合理配置资源、形成价格机制为改革目标。粮食与棉花是国家重要的 战略储备物资，既与国家社会稳定有直接关系，又同农民的生产利益息息相关，特别 是粮食，其价格的增降可以拉动国家的通货指数。因此，国家对这一领域的改革慎之 又慎，高度重视。
　　2改革目的相同。国家期望通过这两项改革，进一步增强政府的宏观调控能力， 把发挥市场机制作用与加强宏观调控更好地结合起来，建立起在国家宏观调控下主要 由市场配置资源的流通体制，确保国家的长治久安和经济的繁荣与人民生活的稳定。 在正常情况下，粮棉价格主要由市场供求形成，政府不直接用行政手段干预市场，而 是运用储备吞吐和进出口等经济手段调节市场供求和价格。
　　3改革方法相同。都是在国家的统一领导下，由国务院作出决定，有关部门各负 其责，自上而下按计划、有步骤地实施改革。
　　4对改革主体的要求相同。粮食主管部门及其收储企业与供销社及其棉花收储企 业是这次改革的主体。虽然粮食局和供销社在性质上有所差别，但对他们的要求是一 致的，即：都要在经营体制上与各自所属企业彻底分开，使粮棉收储企业真正成为自 主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体；粮棉收储企业的主营业务要与 附营业务分开，主营业务所需资金由中国农业发展银行供应，实行“库贷挂钩、封闭 运行”；粮棉企业都要深化内部改革，加快转换经营机制，改善经营管理，减员增效 ，降低生产经营费用。
　　5改革预期结果一致。国家期望通过粮棉油流通体制的改革，更好地保证国内粮 棉油等战略性物资的有效供应，逐步减轻以至消除国家每年对粮棉收储企业补贴的财 政负担，建立起与社会主义市场经济体制相适应的流通体制。
　　(二)不同之处：
　　1对收购市场的管理要求不同。粮食收购实行定购制度，管住收购，放开零售。 定购粮由省级政府委托地方粮食企业与农民签定定购合同并组织收购。对农民余粮实 行按保护价敞开收购的政策，以保护农民的种粮积极性。只允许经批准的国有粮食收 储企业到农村收购粮食和国有农恳系统收购本企业生产的粮食。棉花收购则在拓宽经 营渠道、减少流通环节的原则下，适当放开市场，允许农业部门所属的良种棉加工厂 和国营农场、经资格认定的纺织企业直接收购、加工和经营棉花。
　　2价格的管理弹性不同。在正常情况下，粮食价格主要由市场供求决定，粮食企 业按市场价格经营粮食。为保护生产者的利益，国家对主要粮食品种实行收购保护价 政策；为保护消费者的利益，保持粮食销售价格相对稳定，国家又对主要粮食品种实 行销售限价政策。收购保护价、销售限价都是国务院确定原则，省级政府制定具体水 平。粮价过度波动时，政府主要依靠储备粮吞吐和粮食进出口等经济手段，通过调节 市场供求，促使市场粮价稳定在合理水平。棉花的收购价、销售价则主要由市场形成， 国家不再作统一规定。“根据总量平衡的要求，以及棉花生产成本、粮棉比价、国际 市场棉价等因素，在每年棉花播种前由国家发展计划委员会发布当年的棉花收购指导 价格及有关国内外棉花供求信息。”只是“遇有特殊情况，国家可在一定时期内对棉 花收购价格或销售价格实行一定程度的限制。”
　　3收储费用补贴来源不同。为保证粮食生产，保障军需民食，国家财政对粮食支 付了巨额补贴(风险基金、专项利费补贴、消化财务挂帐补贴、简易建仓利息补贴、出 口亏损补贴、军粮差价补贴等)。据统计，从1988年到1997年的10年间，国家财政补贴 到粮食方面的各种资金计3706亿元，约占同期国家财政收入的8%。为了保证棉花产销市 场的稳定，各级财政虽然过去曾经给予了不少补贴，但保留至今的补贴项目仅限于用于 国家、地方储备的利费补贴和1998年度棉花收购价差和利息补贴、销售新疆棉定额补贴、 出口新疆棉亏损补贴等。近几年棉花市场连续供大于求，这为棉花最终走向市场，减轻 财政负担创造了条件。
　　4二者的自身条件各不相同。由于历史的原因，二者的发展道路互不相同，目前 各自的主体也有了较大差别。粮食企业一直在全民所有制下运营，资产规模、职工队伍 庞大，计划经济下形成的经营观念也相对固化。棉花企业则在集体所有制下运转，资产 规模及员工队伍与粮食企业有很大区别，市场意识较强，对改革的承受力也稍好一些。
　　5二者在改革中所处地位不同。粮食流通体制改革位居国家1998年确定的五项改 革之首，备受各方关注。棉花流通体制改革作为众多改革内容之一，涉及方面与影响力 有限，主要为有关的部门重视。
　　6顺价销售。即在收购价基础上加上费用、利息分摊和最低利润形成的价格进行 销售。利润最大化是市场经济机制下一般企业经营的起码追求和最基本的经营原则。国 有粮食收储企业通过改革实现国家控制粮源目标，保持国家粮食市场与粮食供应的稳定 ，是粮改的最终目标，而实现这一目标，粮企扭亏是改革能否正常进行的关键。顺价销 售是做到不出现新的亏损挂帐并逐步消化旧的亏损挂帐和锁定风险的保证措施。不能顺 价销售，新的亏损必然会继续发生，消化旧的亏损挂帐更无从谈起。因此，粮改中严格 要求国有粮食收储企业必须顺价销售，坚决杜绝任何没有弥补来源的逆价销售。棉花流 通中也严格禁止赊销和没有弥补来源的逆价销售，但由于市场供求的严重失衡及其他相 关部门的管理措施还不够配套，执行的难度加大。
　　三、地方政府政策选择建议
　　第一，搞好本辖内粮棉流通体制改革的组织领导工作。各级政府是粮棉流通体制改 革的主力军，也是这两项改革成败的关键。政府领导要象过去抓粮棉供应“省长负责制 ”那样，抓好本辖内的总体改革。本级政府的工作目标中，要对两项改革的进度有明确 的形象要求，各个部门的工作职责与任务也要清清楚楚，便于检查。按照国务院要求成 立的领导小组，作为改革的领导核心，对本地区的改革状况一定要明白清楚，要积极地 、富有创造性地去实施改革，不能等待观望，更不能畏难止步。
　　第二，积极组织有关部门进行联合执法检查，确保各项政策的贯彻落实。粮棉改革 政策能否按计划顺利进行，取得预期成效，关键在于中央的各项方针政策能否贯彻执行 到位。因此，抓执行政策情况的检查，督促各部门认真落实国家的大政方针，奖优罚劣， 是各级政府应尽的职责，也是中央政令畅通的保证。联合检查就是由党政纪检监察部门 牵头，组织相关部门，检查粮食、工商、物价、审计、供销、农发行等部门的工作是否 尽职尽责，各级政府、各有关部门贯彻执行“三项政策、一项改革”的情况和加强粮食 市场监管的情况如何。如各级政府和财政、粮棉部门对风险基金、各类补贴是否足额落 实拨补到位，有无截留、挪用行为；粮食部门自身改革中的“四分开一完善”工作是不 是做好了，敞开收购农民余粮、顺价销售、减员增效是否实现；工商部门是否正确履行 职责，管住了粮食收购市场，管住了粮源；供销社及其棉花公司是否按照国务院棉花流 通