罗新远
　　现代企业制度的核心问题是产权明晰化，而产权制度则是建立现代企业制度和影响经济增长的关键性因素。十五大之后，我国国有小企业产权制度改革已进入实质性阶段，市县政府职能转变滞后的矛盾也日益突出。因此，解决好国有小企业的产权改革与市县政府职能转变滞后的矛盾是十分重要的。市场经济体制下国有小企业的困境分析在传统的计划经济体制下，国家是国有小企业的投资主体，实行“政 企合一”、“政资合一”的管理体制。“政府实际上是一个超级企业，因为它能够通过行政决定影响生产要素的使用”。也就是说，企业并不完全是市场的主体，而是政府的延伸和附属物，以行政命令的执行者和实现者的身份出现的。这种体制存着明显的弊端：一是所有者缺位。国有资产缺人格化的代表，“谁对国家资产负责”的问题没有解决，所有者没有真正进入企业的权力机构、决策机构和监督机构，政府难以对国有资产的使用和收益进行有效的监督。二是产权不清。由于政府包办企业和对企业直接行使管理权，企业的法人财产权得不到确认，企业的自身利益得不到保护，企业不是也不可能成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。这样，企业生产和经营的积极性就会大打折扣，对投资与收益的关切度明显降低，客观上造成了资源的浪费和国有资产的流失。三是职能错位。主要表现是政府办企业，企业办社会，政府和企业的职能没有严格地区分开来，政府既是运动员又是裁判员。因此，产权不清，政企不分是导致国有小企业经营机转变缓慢，资产负债居高不下，经济效益滑坡的主要原因之一。
　　十一届三中全会以后，国有小企业按照两权分离的基本思路，先后采取了放权让利、利润包干、利改税、承包租凭等一系列改革试点，对扩大企业经营自主权、转换经营机制、增强企业活力等起到了一定的积极作用，为把企业推向市场奠定了初步的基础。但是，这些改革措施从总体上讲均属政策调整，主要是调整国家企业之间的分配关系，具有明显的局限性。
　　一是政府直接管理企业的计划经济体制仍未打破，政企合一的局面继续存在；二是改革仅仅触及到了利益调整的层面，产权边界仍很模糊。因此，政府和企业之间的“父子关系”仍然存在，企业的市场主体地位仍未完全确立。随着市场竞争的逐步加剧，国有小企业面临着两个突出问题。一是社会成本过高。进入市场经济以后，非公有制经济迅速发展。人们发现，生产同样一种产品，非公有制企业比国有小企业的成本更为低廉。因为国有企业承担着较多的社会职能，加重了企业负担，增加了产品成本。二是经营机制不活，效率低下，使国有小企业在市场竞争中处于弱势。市县政府同样面临着两个问题：一是国有资本进入了比较激烈的竞争领域，由于一方面达不到规模经济，另一方面因低水平重复建设导致外在不经济，必然要求国有资产按市场需求流动重组，以追求效益最大化。但由于体制和产权不清等因素使国有资产的合理流动和配置几乎不可能，保值增值目标难以实现。二是国有小企业战线过长，数量众多，远远超出了市县政府的理性控制范围，市县政府要全部办好这些企业是绝对不可能的。市场经济的基本特征是政府干预的适度化，政府再也不能像计划经济条件下那样对国有小企业大包大揽了。
　　十四届五中全会指出：“对国有小企业，可以区别不同情况，采取多种形式，加快改革改组步伐，特别是县属企业，可以放得更开一些”。这些原则指明了放开搞活小型国有企业的方向和目标。近年来，各地以产权制度改革为突破口，普遍采取了改组、联合、兼并、拍卖、出售和股份合作制等办法，对国有小企业进行“双放”改制，明晰了企业产权，盘活了企业存量资产，优化了资本结构，完善了企业组织结构，使企业的经营活动由过去的依靠政策调整转入制度创新阶段，开始向法人治理化、产权明晰化、责任有限化和经营自主化方向迈进，有效地解决了一些长期扰绕企业发展的深层次矛盾和问题，增强了企业的发展活力，也推动了市、县经济的发展，但是政企不分的僵局仍未打破。
　　要克取上述种种弊端和局限性，必须做到两点：一是宏观上能够保证做到使政府的政权管理职能与资产所有者职能分解，根除政府滥用行政权力干预经济的可能性；真正实现政府由直接管理生产向主要管理国家和社会事务的职能转变；二是在微观上能够保证做到使企业成为独立的商品生产者和经营者，弱化企业对国家的依附关系，真正硬化企业的预算约束。要做到以上两点，必须解决以下两个问题：一是政企分开。需要重新界定政府行为和企业行为，要将经济权利和行政权利以及政治权利区分开来，将政府承担的管理社会事务的职能和企业承担的经济职能分开。二是明晰产权，落实企业法人的财产权，也就是说必须从产权制度改革入手，通过重新划定产权范围，使所有者的产权范围、责任、权利和利益十分明确且互相对称，从而确认和保护企业法人财产权，使企业自主经营、自负盈亏，并由此摆脱对政府的行政隶属和经济依赖关系，促进企业经营机制的转换，增强企业的发展活力。同时，通过明晰产权，将国有资产作价入股，建立有限责任制度，从而从根本上解除政府对企业承担的无限责任，有效地防止国有资产的流失，有利于保值增值。由此可见，国有小企业产权制度改革要求政企分开，政府的职能转变也是势在必行。
　　 　　　市县政府职能转变探析 
　　国有小企业进行产权制度改革，使其中的绝大多数转变为非公有制经济，极大地降低了政府对企业的管制和干预。但是现在存在着一种思想误区：就是中央政府加强宏观调控职能，市县域(尤其是县域经济)不再创办新的国有企业，那么市县政府以后在直接参与经济事务中无所作为。这种思想误区很可能误导一些市县经济的发展和市县政府职能的转变。因此，必须加以纠正。
　　1.市县政府仍要加强对“自然垄断”企业的行为管制和资本投入。“自然垄断”企业一般都具有两个共同特点：一是规模经济效应非常突出；二是需要巨大的资本投入，而且一旦资本投入，就会沉淀在这个行业里很难抽回。例如：城市水、电、气、热供应等。针对这些特点，政府要采取两方面的措施加以控制：一方面要维持这些行业独家垄断的局面，限制新的企业进入该行业，避免重复投资和规模效益下降，确保城镇居民享有最低的生活成本；另一方面又要控制这些行业的企业滥用其垄断地位而获取超额利润。因此，政府必须采取严格的价格管理措施。市县区域这些行业中的国有企业原则上不宜进行国有产权置换，相反，市县政府的国有资本应该着力向这些行业加大投入。这些具有自然垄断特征的企业作为市县政府的延伸，承担着政府应该承担的许多社会职能，要完全将这种职能(政企)分离也是不现实的。
　　２..市县政府应成为基础设施的最大供应者，确保非公有制经济快速发展。非公有制经济的发展，必须要由社会分摊很大的资本投入。在市场经济中，政府作为社会事务的管理者，必须要提供各种公共设施，来分摊发展非公有制经济的成本。否则，发展非公有制经济将会是一句空话。由于公共基础设施在使用上的“非排他性”和利益上的“非占有性”，具有自然垄断的特征。公共基础设施的硬件正如我们常说的“七通一平(供水、电力、通讯和道路交通等设施)，作为公共基础设施的软件包括法律制度、行政服务、审计系统、会计制度等。因此，市县政府不但要着力改善当地的基础设施硬件，同时建设一个廉洁、高效、法制化的政府也是至关重要的。
　　3.市县政府应着力开发当地人力资源，并建立起社会保障体系。 人力资源的开发包括保健医疗和教育训练两个方面。保健卫生事业和教育训练事业具有良好的外部经济效应。在市场经济中，政府保障每个人受教育和医疗保健的机会均等。在经济发展中，贫穷和受教育程度不高、医疗保健水平低互为因果关系。因此，市县政府对于医疗保健、教育以及我国下岗职工的再就业培训活动等责无旁贷。市县政府切不可以为引入市场机制，经济就能繁荣，就万事大吉。市县政府必须在市场经济中起到拾遗补缺的作用，以解决市场供应不足和市场失灵的问题。因此市县政府应着力开发保护本地人力资源。一方面要加快医疗制度的改革，另一方面要抓好基础教育，确保区域经济长期可持续发展，第三要着力抓好再就业培训工程，确保社会稳定。国有小企业办社会是企业成本增加、营运效率降低的主要原因之一。市县政府能否以改革和超前的作为尽快承担起企业原来承担的社会职能是国有小企业能否顺利改革的关键。因此，市县政府应把建立保障体系和分离国有小企业承担的社会职能作为近期内的重要工作，着力抓出成效。
　　4.市县政府应完善非公有制经济的会计制度，强化税收征管工作。非公有制经济的会计制度普遍不够健全，不建帐的企业为数不少，致使企业各项税收难以到位。在市场经济条件下，要保证非公有制经济的各项税收足额到位，建立起有效的会计监管体系是十分必要的。
　　综上所述，通过国有小企业产权制度改革，克服过去计划经济时期国有小企业中政府作为唯一出资人的状况，实现投资主体多元化，可以促进政府和企业的分离，制约政府随意干预企业的行为，使企业真正成为市场竞争主体，从而提高市县小企业的生产效率，降低社会成本，达到放开搞活国有小企业的目的。在国有小企业产权制度改革的同时，政府职能的转变也必须列入重要议事日程。既要消除政企不分的弊端，国有资本该退则退；市县政府又要尽快承担起管理社会经济事务的职能，该进则进。因此，要积极稳妥地解决好国有小企业改革与市县政府职能转变之间的矛盾，促进市县区域经济全面发展。(作者系岐山县常务副县长)