陕政发［1998］18号1998年4月13日) 各市、县（区）人民政府，各地区行政公署，省人民政府 各工作部门、各直属机构：
　　我省属经济欠发达地区，多灾、贫困面大。截止１９ ９６年底，全省还有３０１万贫困人口，其中年人均收入 在４００元以下的特困人口还有１１１．３８万人，一般 年景下需要救助的贫困户和灾民在３００万人左右。我省 能否完成国家“八七”、我省“五七”扶贫攻坚计划，归 根到底主要取决于这部分人能否脱贫致富，能否跟上奔小 康的步伐。为了贯彻党的国家关于“到本世纪末基本解决 农村贫困人口的温饱问题”帮助贫困户尽快脱贫致富、奔 小康，必须在全省加快农村社会保障制度建设，推动社会 保障事业的发展。 一、全省农村社会保障制度建设的目标和原则 我省建立农村社会保障制度的工作目标是：到本世纪 末，在全省农村地区初步建立起以社会救济、社会养老保 险、优抚安置、社会福利和社会互助为主要内容的层次不 同、标准有别的社会保障制度。逐步建立健全以县（区） 为龙头、乡镇为主体、村为基础，以实体为依托，协调配 套的救灾扶贫、优抚安置、老年人保障、残疾人保障、婚 丧改革服务等５个社会保障服务网络。到２０１０年，基 本建立起比较完善的农村社会保障体系。为实现这一目标 ，必须坚持以下原则：
　　一是坚持社会保障水平与各地农村生活水平相适应的 原则。保障项目、保障办法、保障水平要切实可行，要从 需要与可能出发，既与本地经济发展水平相适应，又能有 效地保障人民群众的基本生活。
　　二是坚持自我保障与国家、社会扶持相结合的原则。 以自我保障为主，国家、集体给予相应的政策扶持和资金 投入。要强化农民自我保障意识，特别是要充分发挥家庭 的自我保障功能。
　　三是坚持循序渐进、因地制宜的原则。正确处理改革 、完善和新建的关系，一手抓改革、完善，一手抓新建。 对农村已经建立的一些行之有效的保障办法，应予继承、 改革、完善和加强，使其在新的社会保障制度中更好地发 挥作用。
　　四是坚持公平与效率、权利与义务兼顾的原则。要正 确处理国家、集体、个人在社会保障工作中的关系。要在 国家的支持、帮助下，依靠社会力量发展社会保障事业， 进一步推进社会保障社会化。个人既有享受社会保障服务 的权利，也有承担社会保障责任的义务，必须充分体制公 平与效率的原则。
　　五是坚持物质保障与服务保障、救济生活与扶持生产 并举的原则。既要搞好物质上的基本生活保障，又要大力 开发社会服务，特别要积极发展社会公益服务和社会福利 服务；既要扎扎实实地搞好生活救济，更要扶持灾民、贫 困户生产自救，发展生产，脱贫致富。
　　二、农村社会保障制度建设的主要内容  （一）社会救济制度。积极推广“兴平经验”，加快 农村最低生活保障制度建设步伐。要在１９９７年全省确 定的１３个试点县和关中灌区２５个县（市、区）率先实 施最低生活保障制度的基础上，加大工作力度，争取到１ ９９８年底有５０个以上的县（市、区）启动实施。变救 济为保障，争取本世纪末在完成扶贫攻坚任务的同时，把 全省农村最低生活保障制度全面建立起来，要坚持低起点 、低标准、多渠道筹集保障资金，并纳入社会保障基金专 户进行管理，专项储存、专款专用。加快建立救灾工作分 级负责、救灾经费分级负担的救灾工作新体制，各级财政 都要根据财力状况增加对农村社会救济费的投入，并按规 定救济储备粮制度，建立村民互助储金会、储粮食，确保 灾民和特困户的生活口粮。  （二）养老保险制度。加大农村社会养老保险工作力 度，提高投保率，力争本世纪末全省所有县（市、区）都 健全农村社会养老保险管理体制。同时要建立健全财务会 计制度和管理制度，适应国家财政金融制度改革，逐步建 立基金保值增值和安全运营机制，根据政事分开的原则， 各负其责，规范管理，稳步发展。  （三）优抚安置制度。坚持“思想教育、扶持生产、 群众优待、国家抚恤”的工作方针，全面落实抚恤优待政 策，逐步提高地方补助标准，改革群众优待方式，全面推 行社会统筹，即由现行的乡镇农民统筹向社会统筹方式转 变，在全省逐步形成优待抚恤与国民经济的发展相适应， 标准与人民群众生活水平同步提高的机制，保证优抚对象 的生活水平达到或略高于当地群众的生活水平；积极开发 使用农村退伍兵军地两用人才，关中地区军地两用人才开 发使用率达到８５％，陕南陕北达到８０％，扶持和帮助 回乡退伍军人发展生产，充分发挥他们在乡镇企业和农村 基层组织中的作用。  （四）社会福利制度。全面落实五保供养工作，逐步 提高集中供养的比例，完善“五保”供养费用统筹机制， 逐步提高供养标准。集中供养的标准要达到本地农民人均 收入的７０％以上，分散供养的标准要达到本地农民人均 收入的６０％以上。多渠道筹集资金，加快农村敬老院建 设，有计划、有重点地改建、扩建现有的敬老院，进一步 提高敬老院入院率，积极开展自费托老、养老服务，把敬 老院建成设施齐全、环境优美、服务良好的老年人服务中 心。巩固和发展农村社会福利企业、农村生产福利院，安 置有劳动能力的残疾人就业。  （五）社会互助制度。积极开发多层次、多形式的扶 贫济困送温暖活动，建立社会捐赠接收机构和接收网点， 加强宣传力度，提高社会成员的社会互助意识，开展向贫 困地区和灾民捐赠衣被的经济性活动。继续大力开展社会 福利有奖募捐活动，建立农村慈善组织，发展农村慈善事 业，为集体福利事业筹集资金，提供服务。组织开展对口 帮扶等多种形式的活动，并逐渐形成制度。
　　三、农村社会保障制度建设的重点和方法措施  建立农村最低生活保障制度，是完善社会救济制度的 重大改革，也是落实党的十五大关于“到本世纪末基本解 决农村贫困人口的温饱问题”的实际行动。目前和今后一 个时期内，要把农村最低生活保障制度建设作为重点工作 来抓。在确定保障标准时，以保障基本生活、维持劳动力 再生产为原则，坚持低标准起步，小范围实施，首先保证 特困群众最低层次的需求，使他们不受冻，不挨饿。要多 渠道筹集最低生活保障资金省、地（市）、县级财政都要 建立农村最低生活保障专项基金，用于对民政救济对象比 例较大的县、乡的初步。为减轻保障对象的实际负担和各 级筹集保障资金的压力，各地还要制定相关配套措施，例 如减免保障对象的医疗费、子女学杂费、劳动积累工和农 村义务工、口粮田承包费及各项集资（包括统筹）等。  社会保障的突出特点是依法保障，社会保障管理的法 制化是社会保障最有力的保证。要加快农村社会养老保险 、义务兵家属优待金社会统筹等方面的法规建设。认真调 查研究，总结经验，适应“两个根本性转变”后出现的新 情况、新问题，研究起草有关地方性法规草案，力争在全 省尽快形成一个比较完善的农村社会保障法规体系。
　　四、切实加强对农村社会保障工作的领导  建立农村社会保障制度，是关系改革、发展与稳定全 局的一件大事。各级人民政府要统一思想，提高认识，把 农村社会保障工作纳入当地国民经济和社会发展规划，制 定具体的实施办法，确保各项任务落到实处。各级人民政 府都要建立由政府主管领导人负责，以民政部门为主，吸 收计划、财政、卫生、工商、税务、教育、劳动人事、农 业、粮食等部门参加的农村社会保障委员会，负责农村社 会保障制度建设的指导和协调工作。各级民政部门是政府 管理农村社会保障工作的职能部门，根据职责权限和社会 保障委员会的决定，负责农村社会保障的组织实施和日常 管理工作。行政村设立相应的组织机构和服务小组，负责 对社会保障重大问题的决策、协调工作，并健全有关制度 和章程，明确职责和任务。各有关部门要密切配合，积极 参与和支持社会保障工作。