国发［1998］36号 1998年11月7日 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、 各直属机构： 根据江泽民、李鹏、朱基同志的指示，由国家计 委组织有关部门制订的《全国生态环境建设规划》已经 国务院常务会议讨论通过，现印发给你们，请你们结合 本地区的具体情况，因地制宜地制订本地区的生态环境 建设规划，调动亿万群众的积极性，组织全社会的力量 ，投入生态环境建设。要积极行动起来，在以江泽民同 志为核心的党中央领导下，发挥社会主义制度的优越性 ，发扬艰苦奋斗的创业精神，为改善生态环境，建设祖 国秀美山川，做出更大贡献。 全国生态环境建设规划 生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、 社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续 发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方 针。发挥社会主义制度的优越性，发扬艰苦创业精神， 大力开展植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设 生态农业，经过一代一代人长期地、持续地奋斗，建设 祖国秀美山川，是把我国现代化建设事业全面推向21世 纪的重大战略部署。全面实施这项跨世纪的宏伟工程， 既是中华民族发展史上的伟大壮举，也是履行有关国际 公约的实际行动和对世界文明作出的重要贡献。为此， 国家制定具有长期指导作用的全国生态环境建设规划， 并纳入国民经济和社会发展计划。 从我国生态环境保护和建设的实际出发，本规划仅 对全国陆地生态环境建设的一些重要方面进行规划，主 要包括：天然林等自然资源保护、植树种草、水土保持 、防治荒漠化、草原建设、生态农业等。 一、我国生态环境建设概况 建国以来，我国各族人民在中国共产党领导下，发 扬艰苦奋斗精神，为改善生态环境作出了巨大努力，取 得了很大成绩，并积累了大量宝贵的经验。特别是改革 开放以来，国家先后实施“三北”防护林、长江中上游 防护林、沿海防护林等一系列林业生态工程，开展黄河 、长江等七大流域水土流失综合治理，加大荒漠化治理 力度，推广旱作节水农业技术，加强草原和生态农业建 设，使我国的生态环境建设进入了新的发展阶段。40多 年来，全国累计治理水土流失面积67万平方公里，修梯 田、建坝地、治沙造田1067万公顷，人工造林保存面积 3425万公顷，飞播造林2533万公顷，封山育林3407万公 顷，森林覆盖率提高到13.92%(按郁闭度大于0.3计算， 如按国际通行的郁闭度大于0.2计算，相当于15.25%)。 建成50个生态农业示范县和2000多个生态农业示范点， 人工种草和改良草地保留面积1482万公顷。在生态环境 建设方面作出的各种努力正在并将继续对国民经济和社 会可持续发展产生积极的影响。但是，应当清醒地看到 ，我国自然生态环境仍很脆弱，生态环境恶化的趋势还 没有遏制住。主要表现在： ——水土流失日趋严重。全国水土流失面积367万平 方公里，约占国土面积的38%。近年来，很多地区水土流 失面积、侵蚀强度、危害程度呈加剧的趋势，全国平均 每年新增水土流失面积1万平方公里。 ——荒漠化土地面积不断扩大。全国荒漠化土地面 积已达262万平方公里，并且每年还以2460平方公里的速 度扩展。 ——大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大 大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、 保护生物多样性等生态功能。毁林开垦、陡坡种植、围 湖造田等加重了自然灾害造成的损失。 ——草地退化、沙化和碱化(以下简称“三化”)面 积逐年增加。全国已有“三化”草地面积1.35亿公顷， 约占草地总面积的1/3，并且每年还在以200万公顷的速 度增加。一些地区为了短期利益，不合理开垦草原，加 剧土地的荒漠化。 ——生物多样性受到严重破坏。我国已有15—20%的 动植物种类受到威胁，高于世界10—15%的平均水平。 日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来极大 危害，严重影响可持续发展。一是加剧贫困程度。目前 ，全国农村贫困人口90%以上生活在生态环境比较恶劣的 地区。恶劣的生态环境是当地群众贫困的主要根源。二 是加剧经济和社会发展的压力。我国人多地少，土地后 备资源匮乏，如果不能有效地控制水土流失和土地荒漠 化，将严重影响我国的可持续发展。三是加剧自然灾害 的发生。由于降雨量减少和水土流失等原因，黄河河道 淤积越来越严重，加之超量用水，断流时间越来越长， 长此下去，黄河有可能成为间歇性河流；由于不合理开 发，长江流域植被减少，土壤流失，崩塌、泥石流等灾 害频繁发生，泥沙量逐年增加，威胁中下游地区经济和 社会发展。全国每年因干旱、洪涝等各种自然灾害造成 的损失呈大幅度增长之势。 二、生态环境建设的指导思想和奋斗目标 我国生态环境建设的指导思想是：高举邓小平理论 伟大旗帜，充分发挥社会主义制度的优越性，调动全社 会各方面的力量，坚持从我国的国情出发，遵循自然规 律和经济规律，紧紧围绕我国生态环境面临的突出矛盾 和问题，以改善生态环境、提高人民生活质量、实现可 持续发展为目标，以科技为先导，以重点地区治理开发 为突破口，把生态环境建设与经济发展紧密结合起来， 处理好长远与当前、全局与局部的关系，促进生态效益 、经济效益与社会效益的协调统一。 我国生态环境建设遵循的基本原则是：坚持统筹规 划，突出重点，量力而行，分步实施，优先抓好对全国 有广泛影响的重点区域和重点工程，力争在短时期内有 所突破；坚持按客观规律办事，从实际出发，因地制宜 ，讲求实效，采取生物措施、工程措施与农艺措施相结 合，各种治理措施科学配置，发挥综合治理效益；坚持 依法保护和治理生态环境，依靠科技进步加快建设进程 ，建立法律法规保障体系和科技支撑体系，使生态环境 的保护和建设法制化，工程的设计、施工和管理科学化 ；坚持以预防为主，治理与保护、建设与管理并重，除 害和兴利并举，实行“边建设、边保护”，使各项生态 环境建设工程发挥长期效益；坚持把生态环境建设与产 业开发、农民脱贫致富、区域经济发展相结合；坚持依 靠亿万群众，广泛动员全社会的力量共同参与，建立多 元化的投入机制，多渠道筹集生态环境建设资金。 我国生态环境建设的总体目标是：用大约50年左右 的时间，动员和组织全国人民，依靠科学技术，加强对 现有天然林及野生动植物资源的保护，大力开展植树种 草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业，改善 生产和生活条件，加强综合治理力度，完成一批对改善 全国生态环境有重要影响的工程，扭转生态环境恶化的 势头。力争到下个世纪中叶，使全国适宜治理的水土流 失地区基本得到整治，适宜绿化的土地植树种草，“三 化”草地基本得到恢复，建立起比较完善的生态环境预 防监测和保护体系，大部分地区生态环境明显改善，基 本实现中华大地山川秀美。 到下个世纪中叶，我国生态环境建设分近期、中期 和远期三个阶段进行规划。各阶段的奋斗目标是： (一)近期目标。从现在起到2010年，用大约12年的 时间，坚决控制住人为因素产生新的水土流失，努力遏 制荒漠化的发展。生态环境特别恶劣的黄河长江上中游 水土流失重点地区以及严重荒漠化地区的治理初见成效 。主要奋斗目标是：到2010年，新增治理水土流失面积 60万平方公里，治理荒漠化土地面积2200万公顷；新增 森林面积3900万公顷，森林覆盖率达到19%以上(按郁闭 度大于0.2计算，下同)；改造坡耕地670万公顷，退耕 还林500万公顷，建设高标准、林网化农田1300万公顷； 新建人工草地、改良草地5000万公顷，治理“三化”草 地3300万公顷；建设一批节水农业、旱作农业和生态农 业工程；改善野生动植物栖息环境，自然保护区占国土 面积达到8%。在生态环境重点区域建立预防监测和保护 体系。 从现在起到2003年是实现近期目标的关键时期。要 力求起好步，开好局。采取切实有效措施，加快水土流 失和荒漠化土地治理步伐，有效遏制黄河上中游等重点 区域生态环境继续恶化的趋势。有计划地停止天然林的 采伐和湿地开发，坚决禁止毁林毁草开垦和围湖造地， 对过度开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地还林还草 还湖，逐步将25度以上的陡坡地退耕还林还草，25度以 下的坡地实现梯田化。改善农业基础条件，建设高产稳 产基本农田，推广先进农业技术，发展旱作节水农业， 稳定解决贫困地区的脱贫问题，减轻经济活动对自然生 态环境的压力。到2003年，新增治理水土流失面积30万 平方公里，治理荒漠化土地面积960万公顷；新增森林面 积2500万公顷，森林覆盖率达到17.6%以上，新增自然 保护区面积800万公顷；改造坡耕地300万公顷，退耕还 林300万公顷，建设高标准、林网化农田面积600万公顷 ；新建人工草地、改良草地2000万公顷，治理“三化” 草地1500万公顷。在重点区域建设一批水土保持、节水 灌溉、旱作农业和生态农业示范工程。建立全国生态环 境预防监测体系。 (二)中期目标。从2011～2030年，在遏制生态环境 恶化的势头之后，大约用20年的时间，力争使全国生态 环境明显改观。这一时期的主要奋斗目标是：全国60%以 上适宜治理的水土流失地区得到不同程度整治，黄河长 江上中游等重点水土流失区治理大见成效；治理荒漠化 土地面积4000万公顷；新增森林面积4600万公顷，全国 森林覆盖率达到24%以上，各类自然保护区面积占国土面 积达到12%；旱作节水农业和生态农业技术得到普遍运用 ，新增人工草地、改良草地8000万公顷，力争一半左右 的“三化”草地得到恢复。重点治理区的生态环境开始 走上良性循环的轨道。 (三)远期目标。从2031～2050年，再奋斗20年，全 国建立起基本适应可持续发展的良性生态系统。主要奋 斗目标是：全国适宜治理的水土流失地区基本得到整治 ，宜林地全部绿化，林种、树种结构合理，森林覆盖率 达到并稳定在26%以上；坡耕地基本实现梯田化，“三化 ”草地得到全面恢复。全国生态环境有很大改观，大部 分地区基本实现山川秀美。 三、全国生态环境建设总体布局 我国地域辽阔，区域差异大，生态系统类型多样。 东部地区，地势低平，气候湿润，雨热同季，经济比较 发达，生态环境相对较好。西部地区，降雨稀少，干旱 高寒，交通不便，经济欠发达，生态环境恶劣，林草植 被一旦遭受破坏，极难恢复。中部地区，处于东部平原 和西部高原的过渡地带，地形复杂，生态环境脆弱，长 期以来由于资源过度利用，自然生产力遭到破坏，水土 流失和土地荒漠化问题最为严重，是生态环境治理的重 点区域。针对上述特点，参照全国土地、农业、林业、 水土保持、自然保护区等规划和区划，将全国生态环境 建设划分为八个类型区域。 (一)黄河上中游地区。本区域包括晋、陕、蒙、甘 、宁、青、豫的大部或部分地区。生态环境问题最为严 峻的是黄土高原地区，总面积约64万平方公里，是世界 上面积最大的黄土覆盖地区，气候干旱，植被稀疏，水 土流失十分严重，水土流失面积约占总面积的70%，是黄 河泥沙的主要来源地。这一地区土地和光热资源丰富， 但水资源缺乏，农业生产结构单一，广种薄收，产量长 期低而不稳，群众生活困难，贫困人口量多面广。加快 这一区域生态环境治理，不仅可以解决农村贫困问题， 改善生存和发展环境，而且对治理黄河至关重要。生态 环境建设的主攻方向是：以小流域为治理单元，以县为 基本单位，以修建水平梯田和沟坝地等基本农田为突破 口，综合运用工程措施、生物措施和耕作措施治理水土 流失，尽可能做到泥不出沟。陡坡地退耕还草还林，实 行草、灌木、乔木结合，恢复和增加植被。在对黄河危 害最大的砒砂岩地区大力营造沙棘水土保持林，减少粗 沙流失危害。大力发展雨水集流节水灌溉，推广普及旱 作农业技术，提高农产品产量，稳定解决温饱问题。积 极发展林果业、畜牧业和农副产品加工业，帮助农民脱 贫致富。 (二)长江上中游地区。本区域包括川、黔、滇、渝 、鄂、湘、赣、青、甘、陕、豫的大部或部分地区，总 面积170万平方公里，水土流失面积55万平方公里。该区 域山多山高平坝少，生态环境复杂多样，水资源充沛， 但保水保土能力差，土地分布零星，人均耕地较少，且 旱地坡耕地多。长期以来，上游地区由于受不合理的耕 作、草地过度放牧和森林大量采伐等影响，水土流失日 益严重，土层日趋瘠薄；滇、黔等石质山区降雨量和降 雨强度大，滑坡、泥石流灾害频繁，不少地区因土地“ 石化”而贫困，甚至丧失基本生存条件。中游地区因毁 林毁草开垦种地，水土流失严重，造成江河湖库泥沙淤 积，加上不合理的围湖造田，加剧洪涝灾害的发生。生 态环境建设的主攻方向是：以改造坡耕地为中心，开展 小流域和山系综合治理，恢复和扩大林草植被，控制水 土流失。保护天然林资源，支持重点林区调整结构，停 止天然林砍伐，林业工人转向营林管护。营造水土保持 林、水源涵养林和人工草地。有计划有步骤地使25度以 上的陡坡耕地退耕还林(果)还草，25度以下的坡地改修 梯田。合理开发利用水土资源、草地资源、农村能源和 其他自然资源，禁止滥垦乱伐，过度利用，坚决控制人 为的水土流失。 (三)“三北”风沙综合防治区。本区域包括东北西 部、华北北部、西北大部干旱地区。这一地区风沙面积 大，多为沙漠和戈壁，适宜治理的荒漠化面积为31万平 方公里。由于自然条件恶劣，干旱多风，植被稀少，草 地“三化”严重，生态环境十分脆弱；农村燃料、饲料 、肥料、木料缺乏，严重影响当地人民的生产和生活。 生态环境建设的主攻方向是：在沙漠边缘地区，采取综 合措施，大力增加沙区林草植被，控制荒漠化扩大趋势 。以“三北”风沙线为主干，以大中城市、厂矿、工程 项目周围为重点，因地制宜兴修各种水利设施，推广旱 作节水技术，禁止毁林毁草开荒，采取植物固沙、沙障 固沙、引水拉沙造田、建立农田保护网、改良风沙农田 、改造沙漠滩地、人工垫土、绿肥改土、普及节能技术 和开发可再生能源等各种有效措施，减轻风沙危害。因 地制宜，积极发展沙产业。 (四)南方丘陵红壤区。本区域包括闽、赣、桂、粤 、琼、湘、鄂、皖、苏、浙、沪的全部或部分地区，总 面积约120万平方公里，水土流失面积约34万平方公里。 土壤类型中红壤占一半以上，广泛分布在海拔500米以下 的丘陵岗地，以湘赣红壤盆地最为典型。由于森林过度 砍伐，毁林毁草开垦，植被遭到破坏，水土流失加剧， 泥沙下泄淤积江河湖库，影响农业生产和经济发展。区 域内的沿海地区处于海陆交替、气候突变地带，极易遭 受台风、海啸、洪涝等自然灾害的危害。生态环境建设 的主攻方向是：生物措施和工程措施并举，加大封山育 林和退耕还林力度，大力改造坡耕地，恢复林草植被， 提高植被覆盖率。山丘顶部通过封育治理或人工种植， 发展水源涵养林、用材林和经济林，减少地表径流，防 止土壤侵蚀。坡耕地实现梯田化，配置坡面截水沟、蓄 水沟等小型排蓄工程。发展经济林果和人工草地。解决 农村能源问题。沿海地区大力造林绿化，建设农田林网 ，减轻台风等自然灾害造成的损失。 (五)北方土石山区。本区域包括京、津、冀、鲁、 豫、晋的部分地区及苏、皖的淮北地区，总面积约44万 平方公里，水土流失面积约21万平方公里。部分地区山 高坡陡，土层浅薄，水源涵养能力低，暴雨后经常出现 突发性山洪，冲毁村庄道路，埋压农田，淤塞河道；黄 泛区风沙土较多，极易受风蚀、水蚀危害；东部滨海地 带土壤盐碱化、沙化明显。生态环境建设的主攻方向是 ：加快石质山地造林绿化步伐，积极开展缓坡整修梯田 ，建设基本农田，发展旱作节水农业，提高单位面积产 量。多林种配置开发荒山荒坡，合理利用沟滩造田。陡 坡地退耕造林种草，支毛沟修建拦沙坝等，积极发展经 济林果和多种经营。 (六)东北黑土漫岗区。本区域包括黑、吉、辽大部 及内蒙古东部地区，总面积近100万平方公里，水土流失 面积约42万平方公里。这一地区是我国重要的商品粮和 木材生产基地。区内天然林与湿地资源分布集中，土地 以黑土、黑钙土、暗草甸土为主，是世界三大黑土带之 一。由于地面坡度缓而长，表土疏松，极易造成水土流 失，损坏耕地，降低地力；加之本区森林资源严重过伐 ，湿地遭到破坏，干旱、洪涝灾害频繁发生，对农业的 稳产高产造成危害，甚至对一些重工业基地和城市安全 构成威胁。生态环境建设的主攻方向是：停止天然林砍 伐。保护天然草地和湿地资源。完善三江平原和松辽平 原农田林网。综合治理水土流失，减少缓坡面和耕地冲 刷。改进耕作技术，提高农产品单位面积产量。 (七)青藏高原冻融区。本区域面积约176万平方公里 ，其中水力、风力侵蚀面积22万平方公里，冻融侵蚀面 积104万平方公里。该区域绝大部分是海拔3000米以上的 高寒地带，土壤侵蚀以冻融侵蚀为主。人口稀少，牧场 广阔，东部及东南部有大片林区，自然生态系统保存较 为完整，但天然植被一旦破坏将难以恢复。生态环境建 设的主攻方向是：以保护现有的自然生态系统为主，加 强天然草场、长江黄河源头水源涵养林和原始森林的保 护，防止不合理开发。 (八)草原区。我国草原分布广阔，总面积约4亿公顷 ，占国土面积40%以上，主要分布在蒙、新、青、川、甘 、藏等地区，是我国生态环境的重要屏障。长期以来， 受人口增长、气候干旱和鼠虫灾害的影响，特别是超载 过牧和滥垦乱挖，使江河水系源头和上中游地区的草地 “三化”加剧，有些地方已无草可用、无牧可放。生态 环境建设的主攻方向是：保护好现有林草植被，大力开 展人工种草和改良草场(种)，配套建设水利设施和草地 防护林网，加强草原鼠虫灾防治，提高草场的载畜能力 。禁止草原开荒种地。实行围栏、封育和轮牧，建设“ 草库仑”，搞好草畜产品加工配套。 四、规划优先实施的重点地区和重点工程 生态环境建设是一项长期的战略任务，需要把持久 的奋斗和阶段性攻坚结合起来，把全面推进和重点突破 结合起来。继续抓好目前正在实施的“三北”防护林体 系等各类生态环境建设工程，广泛发动群众持久地开展 植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业 。今后5年和到2010年，国家把目前生态环境最为脆弱， 对改善全国生态环境最具影响，对实现近期奋斗目标最 为重要的黄河长江上中游地区、风沙区和草原区作为全 国生态环境建设的重点地区，集中力量予以支持，力争 在短时期内有所突破。 黄河上中游地区。以坡耕地改造和沟道治理为基础 ，坚持草灌(木)先行，扩大林草植被，遏制水土流失面 积扩大，减少输入黄河的泥沙量。以黄土高原地区为重 点，优先建设天然林保护工程、水土流失综合治理工程 、重点水土流失区林业与草地治理工程、节水灌溉工程 、以旱作农业为主的生态农业建设工程等。主要建设任 务是：到2003年，累计治理水土流失面积7万平方公里， 完成造林面积350万公顷，改造坡耕地30万公顷，建设一 批节水灌溉、旱作农业、生态农业、农村能源和农业资 源可持续利用工程。到2010年，累计治理水土流失面积 15万平方公里，完成造林面积970万公顷。 长江上中游地区。把对减少泥沙流失，保障长江安 全至关重要的嘉陵江流域、云南金沙江流域、洞庭湖区 、鄱阳湖区、川西地区和三峡库区等重点地区的生态环 境建设好，努力在以坡改梯为主的基本农田建设、以小 型水利设施为主的水利建设以及自然资源保护方面取得 显著成效。优先建设一批林果和水土流失综合治理工程 ，实施天然林资源保护工程，加快天然林区森工企业转 产，停止天然林砍伐，大力开展营林造林，建设生态农 业工程，推广水土保持耕作技术。主要建设任务是：到 2003年，累计治理水土流失面积8万平方公里，完成造林 面积300万公顷，改造坡耕地70万公顷，建设一批旱作农 业、生态农业、农村能源、农业资源可持续利用工程以 及沃土示范工程。到2010年，累计治理水土流失面积16 万平方公里，完成造林面积1500万公顷。 风沙区。把重点放在土地荒漠化最为严重的半干旱 农牧交错地带，遏制荒漠化扩大的势头。生态环境建设 要与提高农牧业生产水平结合起来，以增加沙区林草植 被为主，生物措施、工程措施和农艺措施综合配套，优 先建设“三北”防护林工程、防治荒漠化工程、水土流 失综合治理工程、生态农业建设工程等。主要建设任务 是：到2003年，综合治理风沙面积4万平方公里，治沙造 田45万公顷，建设农田防护林75万公顷，建设一批旱作 农业、生态农业、农村能源工程。到2010年，综合治理 风沙面积9万平方公里，建设农田防护林160万公顷。 草原区。采取人工种草、飞播种草、围栏封育等工 程措施与生物措施相结合的办法，变草地粗放经营为集 约经营，提高牧业生产水平，实现草场永续利用，草地 畜牧业可持续发展。优先建设内蒙古呼伦贝尔、锡林郭 勒、鄂尔多斯，青海环湖、青南，甘肃甘南，四川甘孜 、阿坝，新疆天山等重点地区的“三化”草地治理工程 、草地鼠虫害防治工程等。主要建设任务是：到2003年 ，人工种草和改良草场面积累计1000万公顷，建设高标 准围栏草场300万公顷，治虫灭鼠2500万公顷。到2010年 ，人工种草和改良草场面积累计2670万公顷，建设高标 准围栏草场800万公顷。 通过重点工程的建设，把这些关系全局发展的重点 地区的基本农田、优质草地、水源涵养林和防风固沙林 建设起来，形成带网片结合、纵横交错、相互联结、结 构合理的林草植被体系和水土流失防治体系，使这些区 域的生态环境有较大改观，为全国生态环境的改善奠定 基础。此外，国家还要按照区域布局，有计划、有步骤 地选建一批生态环境建设综合示范区，建立和完善预防 监测保护体系。 五、生态环境建设的政策措施 (一)加强领导，认真做好规划的组织实施工作。 各级政府要有高度的历史责任感，把生态环境建设 作为一件大事，列入议事日程，切实加强领导，采取有 效措施，保证规划目标的实现。各地要在全国生态环境 建设规划的指导下，因地制宜地制定本地区的生态环境 建设规划，作为当地经济和社会发展规划的重要组成部 分，一任接着一任干，一代接着一代干，一张蓝图干到 底；把生态环境建设与当地农村经济发展结合起来；建 立生态环境建设目标责任制，把生态环境建设情况列入 领导干部政绩考核的内容，定期检查，向社会公布。 生态环境建设是一项跨地区、跨部门、跨行业、跨 世纪的综合性系统工程，由国家计委会同有关部门建立 全国生态环境建设部际联席会议制度，加强领导，协调 行动。各地区、各部门要按照总体规划和要求，各司其 职，精心组织好规划工程的实施。计划部门要统筹规划 ，综合平衡，做好组织协调工作。农业、林业、水利等 行业主管部门要按照各自职能分工，明确责任，加强行 业指导和工程管理。财政、金融、科技、国土资源等有 关部门都要积极支持生态环境建设。对在生态环境建设 方面作出突出贡献的单位和个人，国家给予表彰，以激 励全社会各方面力量自觉投身到生态环境保护和建设中 去。 (二)加强法制建设，依法保护和治理生态环境。 要广泛深入地宣传《中华人民共和国环境保护法》 、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国 森林法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和 国水土保持法》、《中华人民共和国草原法》、《中华 人民共和国野生动物保护法》等法律，加快制定生态环 境相关法律法规，不断提高全民的法制观念，形成全社 会自觉保护环境、美化环境的强大舆论。逐步建立健全 以若干法律为基础、各种行政法规相配合的法律法规体 系。严格执法，强化法律监督，依法打击各种违法犯罪 行为。各级政府和有关部门在研究制定经济发展规划时 ，要统筹考虑生态环境建设；在经济开发和项目建设时 ，严格执行生态环境有关法律法规，在项目设计中充分 考虑对周围生态环境的影响，并提出相应评估报告，安 排相应的建设内容；工程验收时，要同时检查生态环境 措施的落实情况。严格控制在生态环境脆弱的地区开垦 土地，不允许以任何借口毁坏林地、草地，污染水资源 ，浪费土地，违法者要追究责任。对生态环境敏感区域 要分级设立重点预防监督区。对不适宜生产和生活的地 区，要作出规划，创造条件，实行异地开发和安置，减 轻对环境的压力。 (三)把科技进步放在突出位置，大力推广先进适用 的科技成果。 宣传和普及植树种草、水土保持、防治荒漠化、草 原建设、节水农业、旱作农业、生态农业等方面的科技 知识。要重视生态环境建设人才的培养。围绕生态环境 建设的关键问题组织科研攻关，力争有新的突破。鼓励 各类科技研究和开发机构从事生态环境保护和建设工程 ，对研究开发成果予以保护，并依法有偿转让。现有的 各类科研机构要根据全国生态环境建设区域布局，完善 生态环境监测、科技推广、信息服务体系和技术交流网 络，为各地区制定规划、设计工程等提供服务。按照试 验、示范、推广的路子，办好各类试验示范区。各地区 、各部门要认真总结经验，推广规范化的技术规程。大 力培育和推广适应不同区域特点的优良品种，推广先进 适用技术，如小流域综合治理技术，径流林业技术，生 根粉技术，节水灌溉技术等。加强国际交流与合作，引 进和推广国外先进的技术。 (四)继续深化“四荒”承包改革，稳定和完善有关 鼓励政策。 荒山、荒沟、荒丘、荒滩的治理和合理开发是生态 环境建设的重要内容。由于“四荒”治理开发投资回收 期长，风险大，必须有长期稳定的政策。各地区要对“ 四荒”的治理开发进行合理规划，把治理“四荒”与经 济开发结合起来，保障投资治理开发者的合法利益。允 许打破行政界限，允许不同经济成份主体购买“四荒” 使用权；允许购买使用权的经济主体按照股份制、股份 合作制等新的形式经营“四荒”土地；允许“四荒”使 用权一定50年或更长的时间不变。治理开发成果允许继 承转让；国家征用时，要对治理成果给予补偿。对买而 不治或买后乱垦者，要收回承包权，并按照合同进行处 理。对“四荒”承包治理项目要在贷款和税收等方面尽 可能提供优惠条件。各地区要结合实际，规范“四荒” 承包、租赁、拍卖等合同。 (五)抓好重点工程的建设和管理。 生态环境建设工程严格执行国家基本建设程序，按 规划立项，按项目进行动态管理，按设计组织施工，按 工程进度安排建设资金，按效益考核。生态环境建设重 点区域的各级政府要组织力量对国家确定的重点建设工 程进行科学规划和设计，广泛吸收各方面意见，做好经 济、技术论证。引入竞争机制，允许不同经济主体参与 工程建设的投标。建立和完善质量管理和技术监督体系 ，严格按国家颁布的标准组织设计和施工，逐步引入工 程监理制度，定期对工程建设情况进行检查、考核和评 估，确保工程质量。加强已建工程的维护和管理，使之 发挥长期效益。国家将对生态环境建设项目制定专门管 理办法。 (六)建立健全稳定的投入保障机制。 坚持国家、地方、集体、个人一起上，多渠道、多 层次、多方位筹集建设资金。国家生态环境建设重点工 程项目纳入国家基本建设计划，地方按比例安排配套资 金。地方性的建设项目，由地方负责投入。小型建设项 目主要依靠广大群众劳务投入和国家以工代赈，并广泛 吸引社会各方面的投资。 各级政府和有关部门要按照事权、财权划分，对生 态环境建设的投入作出长期安排。中央和地方财政要将 生态环境建设资金列入预算，宁可其他方面紧一些，也 要把生态环境建设资金安排好。国家预算内基本建设投 资、财政支农资金、农业综合开发资金等的使用，都要 把生态环境建设作为一项重要内容，统筹安排，并逐年 增长。银行要增加用于生态环境建设的贷款，并适当延 长贷款偿还年限。积极争取利用国外资金，国外的长期 低息贷款和赠款要优先考虑安排生态环境建设项目。 加强已建立的林业基金、牧区育草基金的使用管理 ，切实用于水土保持、植树种草等生态环境建设，积极 开辟新的投资渠道。按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、 谁恢复”的原则，建立生态效益补偿制度。按照“谁投 资，谁经营，谁受益”的原则，鼓励社会上的各类投资 主体向生态环境建设投资。对国内外资助生态环境建设 有突出贡献者，国家给予表彰和奖励。 广大群众是生态环境建设的主力军。要广泛发动群 众，大力开展义务植树种草活动。继续完善劳动积累工 制度，利用农村剩余劳动力和农闲时间组织群众开展生 态环境建设。坚持“谁造谁有，合造共有”政策，充分 调动广大群众保护和建设生态环境的积极性.