娄爱花 经济发展中的地区差距扩大是世界各国在工业化过程中出现的一种普遍现象，我国也不例外 。一定的财税政策对区域经济协调发展有着极大的刺激作用。在西部经济开发和缩小东西部经济 差距的过程中，如何选择和实施有效的财税政策，则是一个有待探讨的课题。 一、经济发展中的区域不平衡问题 1、我国区域经济发展不平衡的主要原因 我国区域经济发展的不平衡和东西部差距的扩大，其基础性原因是西部地区不利的自然地理条件 和环境。而体制变化和有关政策实施则是造成东西部经济不平衡发展和差距扩大的直接 因素。 (1)资本要素的单向流动。资本要素是经济增长的“第一推动”。随着市场化改革推进，各种生产 要素按市场规律向回报率较高的东部地区流动。西部地区的大量资金外流，使原本资金就十分短 缺的西部地区发展更加艰难。随着国家经济发展战略从单纯追求均衡转向效率目标，当国家投资 方向与市场要素流动方向基本趋同时，国家投资明显向沿海发达地区倾斜，这样势必对西部一些 地区重工业比重较大、长期依赖国家投资的资源省区的发展产生较强的抑制作用。 (2)开放的区域推进政策。从90年代末开始，我国的区域开发政策实施了一系列的制度创新，仅从 各类国家级开发区分布看，沿海最多，深圳的崛起，海南、上海浦东的开发均与国家区域推进政 策实施密不可分。而西部的这种制度创新较少，很难与东部相比。开放的区域推进政策促进了大 量的外部资金流入东部。全国累计批准的外商投资项目一直主要集中在沿海地区。除西部的地理 位置、投资环境、工作效率等原因外，国家对西部地区利用外资政策不如沿海地区优惠也是重要 因素之一。 (3)多种优惠政策向东部倾斜。优惠政策是国家对某些地区实行的不同于其他地区的特殊优惠待 遇，实际上它是国家以其政权所掌握的政策资源，让利给某些地区的一种隐蔽形式，享受优惠政 策的区域由此获得其他地区所没有的额外利益。从总体上看，国家多年来的各种优惠政策一直在 向东部沿海地区倾斜，包括对特区、开发区、开放城市不同层次和等级的税收减免权，对有些省 区的减少财税上缴比例，这对沿海地区增加积累，吸纳建设资金起到了巨大作用。相比之下，西 部地区所享受到的优惠政策则要小些或迟些。 (4)价格政策上的原因。产品价格与价值背离，基础性产品价格偏低，而加工性产品价格偏高， 一直是我国工农业产品价格存在的一个问题，这种产品比价的严重扭曲，对东西部差距扩大具有 一定的影响。据有关资料分析，在全国22种重要工业品中，东部地区有2/3属加工产品，而西部 地区约2/3属原材料、初级加工品。由于价格上扭曲和两类产品价格改革的不同步，西部与东部的 产品交换中遭受到双重利益损失。  (5)所有制结构发展上的不平衡。伴随着“渐进式”的市场化改革，非国有制经济呈现出前所未有 的增长态势。西部地区因受传统计划经济影响深刻，国有工业比重较大，必然处于不利境地。关 键问题是进入90年代后，国有企业改革步履维艰，国有工业经济增长十分缓慢。相反，非国有制 经济对整个经济增长推动表现不凡，此时单纯依靠国有经济已很难启动地区经济的高速增长。 2、我国东西部经济发展差距扩大的利和弊 根据十几年来经济发展的实绩判断，可以得出结论：东西部差距扩大产生的积极作用要大于消极 作用。首先，将有限的财力、物力集中使用发挥了地区优势，在很短的时期内，国家的经济总量 和综合国力大大增强。其次，东部沿海地区先发展起来，不仅积累了大量财富，更重要的是它创 造了地区工业化的丰富经验，对内地、西部地区产生了一种示范、激励和传导效应。 当然，如果地区间经济发展长期处于不平衡状态，东西部差距越拉越大，那么，不平衡的消极作 用则会逐渐增大。一方面，对于欠发达的西部地区来讲，区域经济不平衡发展所导致的经济发展 滞后的最直接受害者是本地区的居民。经济发展滞后，意味着西部资源的一部分要重新配置到其 他地区，导致居民发展机会，特别是就业机会进一步减少，使贫困化现象更加普遍。另一方面， 对于较发达的东部沿海地区来讲，区域经济不平衡发展所带来的经济高速发展使它们成为经济资 源重新配置地区。但由于人口大量流入造成人口高度聚集，必然带来就业住房、交通环境、犯罪 等各方面的问题，对社会经济秩序正常运行产生的冲击是很大的，若处理的不当，甚至在边缘地 区会出现“离心”倾向。 二、对我国促进区域经济平衡发展中财税政策的评价 多年来，我国经济发展过程中始终面临着两个主要问题：一是资金缺口较大，供需矛盾突出；二 是经济发展是建立在高投入、低产出导致的低效益基础之上。从财税角度分析，产生这两大问题 的深层原因主要有：财税体制尚未理顺，中央财政资金集中程度低，支出结构和政策倾斜不合理 ，税收优惠和税负水平有失公正。  问题一：中央政府财力不足，严重制约了国家开发西部经济的规模和速度。 中央财力不足是我国面临的种种问题的集中表现。一方面，财政收入增长滞后于经济增长，造成 财政收入占国民生产总值比重持续下降。另一方面，中央财政收入占全国财政收入比重偏低，中 央财力不足，就很难较大幅度地增加对重点建设的投入，特别是对西部落后地区公共基础设施的 投入。相应地政府间转移支付制度的实施势必受到严重影响，这不能不说是制约我国今后经济战 略转移，实现经济增长方式转变的一个重要因素。 问题二：中央财政支出结构不合理和重点不突出，影响了整个国民经济的运行质量。  在我国目前的财政支出中，非生产性支出偏大，生产性支出不足，基础性投资严重滞后。据分析 ，每年财政收入净增加近1000亿元，几乎被增加的行政管理费用、人头费所耗用，“吃饭财政” 现象更加严重，中央财政支出中资本性项目支出占国民生产总值的百分比很低。相对于东部沿海 地区，西部的生产性投资、基础性投资严重不足，基础产业落后的状况尤为突出，地区间经济发 展失衡和产业结构失调的矛盾日趋尖锐。  问题三：不尽人意的区域税收优惠政策。 税收优惠实质上是政府“放弃”税收收入或财政收入，对纳税人来说实际上是政府给予的无偿授 助和补贴，是国家利用税收手段构造地区经济发展优势的最重要措施。但税收优惠政策在具体实 施过程中显露出来的混乱状况和繁杂的优惠措施给征管带来的种种障碍是显而易见的。主要是： 第一，过分强调区域税收优惠在吸引投资方面的作用，忽视了投资硬环境对引导资金流向所起的 决定性作用。第二，不适当的区域税收优惠在某种程度上，加剧了地区间经济发展水平的矛盾。 第三，区域优惠政策在贯彻国家产业政策方面不明显，忽视了向有关产业的倾斜。 问题四：东西部之间不平衡的税负与经济发展水平形成明显反差。 我国一开始就实行了由东而西的“梯度推移”税收政策，即东部地区税收政策比中部优惠，而中 部地区又比西部地区优惠。这种经济发展水平由东到西存在的“梯度差”状况完全相反。我国西 部一些贫困省区由于其产品多为矿产资源和原材料，税负水平明显高于再加工产品，从客观上反 映了越贫困税负越重的不正常现象。 四、推动我国区域经济协调发展的财税政策 推动区域经济发展，可以通过外部推动、国家投入、自我积累，边贸启动等多种途径。针对我国 20年来政府实施区域发展政策的结果和西部目前的现实状况，完全依赖某一种途径来实现整个地 区经济发展目标是不太现实的，需通过不同途径和全方位的推动。比较而言，外部的政策刺激和 国家的财政投入仍是最重要的。  第一，财政投资政策。尽管我国的投资体制已发生很大变化，但许多数据表明：我国的经济增长 仍以投资拉动为主。财政投资作为中央或政府投资的主要方面，其投资方向、领域和重点的选择 ，对提高投资质量，快速高效地增强区域经济的基础地位，转变经济增长方式影响甚大。因此， 财政投资政策的制定应侧重于经济目标，侧重于解决西部开发中面临的能源、交通、通讯、农业 等方面重大基础建设项目投资不足的问题，加大西部科技投资力度。同时要运用财政政策优化投 资结构，防止重复建设。 第二，财政转移支付制度。此制度是1984年财政体制改革提出的新问题，主旨是实现真正的分级 财政体制，逐步实现中央财政收入增长，地方财政支出比重加大，地方财政差额部分由中央政 府向地方政府进行转移解决。它是中央财政加强宏观调控，促进地区经济协调发展，提高国家整 体发展素质的重要手段。所以，尽快建立规范化的财政转移支付制度至关重要。首先，应加大中 央财政对西部地区的转移支付数额，由增量分配办法逐步扩大到适当调整存量分配，并改变单一 拨款方式。其次，应着手建立发达地区对落后地区的横向转移支付制度，从富裕省份挤出适量财 力投入西部，实现对口支援。第三，税收政策。应对区域税收 的政策作出适当调整，以构造经济不发达地区的税收优势。具体说，应在逐步取消多层税收 优惠(主要是涉外企业所得税)的基础上，确立对经济不发达地区的企业提供税收优惠为主的 地区税收优惠政策。地区税收优惠必须同产业税收优惠结合，并以产业优惠为主导，要体现 效率优先和兼顾公平(相对的)原则。逐步取消内外不同的税收优惠办法。确立新的地区税收 优惠，通过减少不符国际惯例的多层次地区税收优惠，确定新的能使不发达地区经济快速增 大的优惠政策。 五、西部终将会崛起 从长期发展趋势分析，西部终会崛起，这是不可否认的。其理论依据是：(1)任何一个地区经济 发展大体要经过开发、成长、成熟(发达)和衰退这样一个过程，西部崛起将是迟早的事情；(2) 国民经济增长本身存在着一种区际传递机制，我国目前正处在由东向西扩散传递的阶段；(3)从 国际经验看，通过自身不懈努力和中央政府的支持，西部完全有可能赶上并超过一些发达地区。 但在若干年内东西部差距还将扩大，这是因为东部的经济基础、投资环境、市场经济条件大大改 善了。而西部地区还需要较长的时间，在政策上虽向西部倾斜，但市场力量是继续发展东部。目 前看来是后者的影响力大于前者。然而西部不可以等待。市场经济条件下不同地区有不同的优势 ，只要能驾驭优势，就能迅速发展。(作者单位：陕西经贸学院公共管理系)