2002年12月，西安、咸阳两市政府签订了《西咸经济发展一体化协议书》，启动了两市一体化发展战略工程。几乎所有的人都以为，这样的协议应该标志着两个城市缔结连理。然而当时间悄悄走过了7个年头之后，除了共用029的电话区号外，这两个城市似乎并没有更多实质性进展。

　　这是两座直线距离仅为25公里的千年古都。一座是八水环绕的灵秀之地——西安,一座是山水俱阳的中国第一帝都——咸阳。历史上，这两座城市难分你我,秦始皇横扫六合，定都咸阳却葬在西安。今天，咸阳人习惯在西安购物，西安的人则看上咸阳便宜的房子。然而，这两座城市却像两位暧昧的情人，眉目传情却欲说还羞。

　　  两座古老城市的“爱情”长跑

　　在中国漫长的历史长河中，很难找到两座如此声名显赫又如此接近的城市。公元前约11世纪，武王伐纣灭商建立西周王朝，并在沣河东岸建都镐京，开创了西安、咸阳长期作为中国古代政治、文化、经济中心的历史地位。之后，秦始皇横扫六国、定都咸阳，现在的西安是京畿之地。在咸阳绵延百里的北塬上，分布着29个汉唐皇帝和800多个皇亲国戚、文臣武将的陵墓，被誉为“中国第一帝都”。

　　清时，咸阳为西安府管辖，民国时和解放后一段时间，咸阳直属陕西省政府，1966年曾属西安市。经过近几年的发展,两市已经对接，达到零距离相接。西北最大的航空港被称为西安咸阳机场，并处在咸阳境内，两市不仅相接，而且交融。

　　历史车轮在这两个城市中徘徊了13朝，造就大秦崛起，成就汉唐盛世。两个城市的人们也因为相邻而显得亲切。咸阳人喜欢到西安买东西，因为那里的款式品种丰富。而在咸阳的火锅一条街上，吃饭停车的有近一半是挂陕A车牌。

　　显然，两个城市的千年之恋，让他们具有先天的亲和力。在十年前当西部大开发的号角吹响之时，西安急于变大变强，继而取得这场大开发的桥头堡位置，最先想到的就是咸阳。于是，2002年12月，西安、咸阳两市政府签订了《西咸经济发展一体化协议书》，启动了两市一体化发展战略工程。

　　几乎所有的人都以为,这样的协议应该标志着两个城市缔结连理。然而当时间悄悄走过了7个年头之后，除了共用029的电话区号外，这两个城市似乎并没有更多实质性进展。而他们的关系则在纠缠中，显得暧昧又无奈。　　　

　　　纠缠不清的城际关系

　　曾经，地处关中中心两大城市之一的咸阳，长期以来由于害怕被西安同化，对其心存戒备。咸阳市致力于渭河以北的城市建设，而紧邻西安的渭河以南地区却没有因为区位优势得到发展，反而遭受池鱼之灾，被列为蔬菜区，大片土地在咸阳的经济发展中备受冷落。

　　“在过去，咸阳的观点就是‘你是西安，我是咸阳’，担心被西安‘吃掉’。”前任咸阳市委书记张立勇曾公开表示。而西安，因为担心自身优势产业向咸阳流失，对两地的经济交流也不热情。相互戒备的两市，城市经济发展连连遭遇瓶颈。

　　在这样的情势下，推出西咸一体化应该是顺势而生，然而问题的关键是，两个城市虽然厘清了戒备，却并未迎来“蜜月”。就连最起码的公交线路，也在昂贵的票价中，显示着两个城市的貌合神离。

　　从咸阳到西安，乘坐公交车大约需30分钟左右时间，共有两条公交线路。一条是39路，票价9元，另一条是59路，票价5元。25公里路程高达9元的乘坐费用，被当地市民视为全国公交车高价之最。

　　的确，无论北京，还是上海、深圳，超过30公里以上的行驶车程也鲜有公交车票价超过3元。显然，这样的票价，对倡导区域经济一体化的西安、咸阳，是非常尴尬的。

　　与咸阳开往西安公交车高额的票价窘境相比，西安市公交公司却没有一趟公交线路开往咸阳。后者管理人士解释说：“如果这样做，势必影响咸阳39路和59路以及部分城市客运车辆的生意，他们不欢迎西安公交。”

　　但两地市民对城际公交望眼欲穿。家住咸阳、在西安某高校上班的张女士说：“我过去坐39路最方便，当时的票价也就四五元，一天来回一趟只花10元。现在不行，单程就是9元，我一个月要花掉近400元用在车费上。”

　　城际交通是一个侧影。电话并网对两市居民来说也是一个很幸福的麻烦。张女士说：“从咸阳给西安打电话，以前算长途，使用IP功能，一分钟只要0.1元。并网后没法用IP，一分钟要0.3元。”

　　困惑，在咸阳人安装了数字电视后更显突出。家住咸阳市区的王阿姨说：“本来我们还有西安电视节目，但安装数字电视后，就再也看不到西安的任何电视节目了。”

　　现象背后是两个城市之间纠缠不清的关系。陕西省发改委担纲着西咸一体化领导小组办公室的角色。但是他们也显得有些心有余而力不足。个中原因复杂，部门利益头绪繁多,发改委只能尽力协调解决。比如城际公交,发改委曾多次与省交通厅开会商讨,但均无果而终。省发改委多次会同西咸一体化领导小组成员单位协调推动西咸一体化，但西咸两市财权、政权完全独立，如省政府不出面，发改委根本就无法推动。

　　陕西省委政策研究室一位官员认为，过分强调区域利益是阻碍两市一体化的最大原因。“咸阳公交车开进了西安城，但西安公交车没有开到咸阳去，公交同城化变成了口号，人员流转阻力重重。”　

　　“政府”还是“市场”这是一个问题

　　“政治上没有得到认可，意味着政策上不会得到倾斜，因此具体工作也会大打折扣。”这是陕西省社会科学院经济研究所所长张宝通对西咸一体化迟迟难以推动的诊断。他认为，陕西省2002年提出西咸一体化伊始，虽然计划将其打造成国家级综合改革试验区，但碍于西咸合作是在省内进行，并不符合国家鼓励跨省区打造经济开发区的方向，故西咸一体化始终未能得到国家层面认可。而这种认可才是推进两个城市真正联姻的“父母之命”。

　　“一体化应该是一个逐渐融合的自然过程，双方以市场方式配置资源，优势互补。”西安市发改委副主任惠应吉认为，一体化的关键是建立双方都能接受的利益分配的平衡与合作机制，现阶段两市合并的市场动力还不够，不能为了一体化而一体化。

　　“一体化发展首先要解决各城市做什么的问题。”美国耶鲁大学金融经济学终身教授陈志武说，如果城市没有自身的定位和专业化分工，即便捆在一起，也不过是“拉郎配”。

　　事实上，在国际上关于城市群一体化的方法,从来就有两种倾向。一种典型代表是“墨－印”模式。它是指以墨西哥和印度等发展中国家走以政府主导的城市群发展模式,其特点是人口高度向大城市聚集，重心向工业和城市倾斜，城市群推进的速度相当快。

　　但更多学者认为,城市群的一体化发展不能急功近利,只能循序渐进。欧美发达国家的城市群大体上经历了二三百年的漫长演进过程，是工业发展、社会分工和市场细化的自然结果。墨西哥、印度等发展中国家的经济发展战略具有强烈的赶超色彩，城市群推进的速度虽然快，但是经济发展缺乏后劲，社会问题相当严重。

　　一体化是从上而下由政府推进,还是自下而上由市场融合来主导？自西咸两市在2002年12月签署“八同协议”启动一体化以来，分歧和争论就没有停止过。

　　陕西省社会科学院经济研究所所长张宝通是政府推进的坚定支持者。“目前,西安和关中城市群的规模还不够大，经济实力还不够强，作为关中经济区的核心城市,要起龙头带动作用,还有些力不从心。”他说，加快西咸一体化刻不容缓，决策者应该从体制和机制层面着手推动。

　　另一种方案是保留咸阳市建制，整体并入西安。“西安城市容量不够，急需扩大发展空间。”经济学专家建议，市管市，可以先从统一GDP和财政报表入手，平稳过渡。

　　不管最终采行哪种方案，两市一体化经过多年渐进融合，现在走到了一个临界点，需要从上而下采取有效的行政手段，强力介入。而《关中－天水经济区发展规划》获批，则使这一进程在高层推动下，能够加快。　　 

　　希望，在关中－天水经济圈框架内

　　在《关中－天水经济区发展规划》的发展目标中，清晰地写道：实现西（安）咸（阳）经济一体化，形成国际现代化大都市，城镇群集聚发展，城乡统筹取得突破，城镇化率达到60％。

　　这样的规划等于在国家层面上，确立了由西咸一体化组成的大西安，将作为关中－天水经济区的中心城市，带动全区经济发展。

　　毋庸置疑,如果要为西咸一体化找到一个最合适的关节点,那么关中－天水经济圈的规划和设置应该是一个比较成熟的时机。事实上，在《规划》的许多环节中西安和咸阳都是作为统一被考虑和设计的。这其中包括空间发展框架体系中的“一核”:即西安（咸阳）大都市，是经济区的核心，对西部和北方内陆地区具有引领和辐射带动作用。

　　6月21日，在西安城市发展高层论坛上，有消息传出，陕西正在谋划成立西咸新区，并设置相应机构，统筹西咸一体化工作。

　　西咸一体化加速推进，两市结合部的国家级西安经济技术开发区首当其冲，也将成为最大的受益者。按照西咸产业对接的构想，目前两市共建泾渭工业园、空港产业园。对于这些合作项目，经开区给予很高期望，他们打算作为西咸一体化的试点，实实在在地推进，有所突破，最后达到真正的联姻结合，融为一体。

　　所有的一切，又燃起了人们对这两座古老城市真实联姻的兴奋。

　　政府的愿景非常远大。

　　我们不能否认规划这些巨大愿景的艰难性，但是这两个城市的百姓似乎更希望一些切实可得的实惠。